菲律宾食品安全监管体系现状研究

　　摘 要： 分析了菲律宾的食品安全监管体系的现状， 介绍了食品的定义和分类、 监管机构和主要职责、 食品安 全监管制度、 食品标签的法规与标准要求及标示内容、 辐照食品、 转基因食品标签的特殊要求等。

　　关键词： 食品安全; 菲律宾; 食品监管体系

　　食品安全监管体系是各个国家食品安全法制体系中 的重要组成部分， 菲律宾的食品安全监管体系是对菲律 宾食品生产、 加工和流通的整个生产过程中影响食品安 全的关键要素进行监管的体系[1⁃3] 。 本文分析菲律宾的 食品安全监管体系现状。

　　1 菲律宾关于食品的定义和分类

　　关于食品的定义， 菲律宾在其 《食品安全法》 中明 确规定， “食品” 是指供人类食用的加工或部分加工、 未加工的任何物质或产品， 包括饮料、 口香糖、 水以及 在食品制造、 制备、 处理过程中有意加入到食品中其他 物质。 在菲律宾， 没有关于 “保健食品” 的概念， 食品 中的 “食品/ 膳食补充剂” 类似于中国的保健食品， 其 管理体系与加工食品的管理体系一致。 菲律宾 《食品和药品监管法》 中规定， “食品/ 膳食补充剂” 是指用于 补充膳食的加工食品， 且该食品含有一种或多种膳食成 分， 包括维生素、 矿物质、 氨基酸、 其他植物源物质、 膳食物质等; 用以增加每日总摄入量， 使其符合菲律宾 科技部营养研究所制定的能量、 营养素建议摄入量或国 际商定的最低每日需求量， 通常以胶囊、 片剂、 液体、 凝胶、 粉末或药丸的形式存在， 不能作为传统食品或者 某一餐食的唯一物质， 不能替代药品。

　　2 菲律宾监管机构及主要职责

　　菲律宾实行总统制， 总统是国家元首、 政府首脑兼 武装部队总司令。 菲律宾宪法规定实行立法、 司法、 行 政三权分立政体， 行政权力属于总统、 立法权属于菲律 宾国会、 司法权属于法院。 国会由参议院和众议院组成， 通过的法案由总统签署后成为法律。 总统负责领导 政府的行政部门， 并对地方政府机构行实行全面监督。 在食品安全管理方面， 卫生部负责管理加工和预包装的 本国食品或进口食品的安全， 并对食源性疾病进行监 测; 农业部负责食品供应链中初级生产阶段的本国食品 或进口食品的安全; 内政与地方政府部负责食品经营机 构的食品安全管理。 内政与地方政府部负责联合农业 部、 卫生部和其他政府机构监督其辖区内的食品安全和 卫生规则， 法规执行情况， 检查所有食品企业和设施的 合规性; 贸易和工业部负责制定外贸政策等。

　　3 食品安全监管制度

　　菲律宾的食品安全监管制度主要包括上市前企业经 营许可及产品注册、 生产过程的安全卫生管理、 上市后 的监督管理等三个方面。

　　3􀆰 1 上市前企业经营许可及产品注册制度 菲律宾食品药品管理局对食品企业或机构实行经营 许可管理， 对食品产品实行上市前注册管理。 未经许可 的企业或机构， 不得从事相关食品经营业务， 未经注册 的食品不得上市销售。 上市前企业经营许可制度主要涵 盖从事加工食品和食品产品的制造、 分销 (即进口、 出 口、 批发)、 贸易和再包装的食品企业， 不适用于供应链的初级生产和收获后， 从动植物、 渔业和水产养殖产 品中获得的新鲜或生的食品企业， 也不适用于餐饮企 业、 餐厅、 超市、 街边食品、 屠宰场、 学校食堂、 露天 市场等。 对于涉及食品使用、 检测、 促销、 广告或赞助 的企业， 在适用的情况下， 也应在从事前获得经营许可 证。 食品药品管理局根据食品企业和食品产品的风险类 别签发经营许可证。

　　3􀆰 2 生产过程的安全卫生管理

　　3􀆰 2􀆰 1 生产过程卫生控制 为使菲律宾当地生产企业 在全球化经济环境中具有良好的竞争优势， 同时控制食 品在生产加工中的卫生要求， 菲律宾的 《制造、 包装、 再包装或贮存食品现行良好制造规范指南》 指导食品生 产企业控制食品在生产加工过程中的卫生安全。 该规范 指南主要包括经营场所、 设备管理、 环境和个人卫生、 生 产过程的控制、 品质管理、 文件记录、 质量审计、 储存和 运输等方面的卫生控制要求。 另外， 为控制菲律宾初级农 产品的卫生和质量安全， 菲律宾还发布一些菲律宾国家 标准供企业参考， 包括 《花生卫生操作规范》 《肉类卫生 操作规范》 《浆果卫生操作规范》 等初级产品的卫生操 作要求， 主要内容涉及环境卫生、 水源要求、 设施卫生 要求、 个人卫生要求、 储存、 运输和包装要求等。

　　3􀆰 2􀆰 2 原料使用要求 菲律宾的 《制造、 包装、 再包装或贮存食品现行良好制造规范》 要求所有加工食品都 要注册， 原料都要备案， 因此， 菲律宾官网上已经注册 通过的食品中包含的原料， 原则上都可以作为食品的原料 使用。 企业应设有用于原料卫生处理的程序和工作指导 书。 原料应进行检查， 隔离或其他方式的处理， 以确保其 清洁并适合用于食品加工; 应在能够防止污染或最大程度 防止变质的条件下储存; 其容器和运载工具应进行检查， 以确保不会造成食品污染或变质; 不应含有导致食物中毒 或其他可能疾病的微生物， 或者应在生产过程中对其进行 巴氏消毒或其他方式的处理; 冷冻的原料应保持冷冻状 态， 使用前需要解冻的， 解冻方式应能够防止该原料被污 染; 企业应购买有供应商担保或证明的原料。

　　3􀆰 2􀆰 3 可追溯性 菲律宾的食品企业应在食品生产， 加工或分销等阶段建立可追溯性机制。 食品经营者必须 能识别为其提供食品、 生产食品的动物、 生产化学品的 物质， 必须建立和实施可供监管机构随时查阅的上述信 息的系统和程序， 建立能够识别食品采购企业的系统和 程序， 供监管机构随时查阅， 若爆发食源性疾病， 应由 卫生部国家流行病学中心建立可追溯性机制。

　　3􀆰 3 上市后监督管理制度

　　3􀆰 3􀆰 1 食品企业审查制度 菲律宾 《食品安全法》 《食 品安全法实施条例》 规定由食品安全监管机构或经授权 的机构对食品经营者进行定期审查， 审查其是否符合食品 安全强制标准、 良好生产规范和其他规定的要求; 审查频 率应基于风险评估制定， 生产高风险食品或开展高风险活 动的企业的审查频率应更高; 检查员应具有特定的风险审 查技能， 并应采用相应的持续合规验证程序进行定期评 估; 应采用适当的程序确保检查结果的统一性。

　　3􀆰 3􀆰 2 产品上市后的监测 菲律宾的 《关于食品企业 许可， 加工食品和其他食品注册以及其他用途的规则和 条例》 规定， 注册产品上市后的监测由食品药品管理局 根据食品的实际情况进行。 采集产品样品进行检测， 对 食品经营单位和食品经营者进行日常抽查。 如果菲律宾 国内生产的食品对人类健康构成严重威胁， 食品安全监 管机构根据情况的严重程度立即采取一项或多项措施， 例如暂停在市场销售或食用问题食品; 对问题食品制定 特殊条件; 采取任何其他适当的临时措施等。

　　3􀆰 3􀆰 3 产品召回 食品经营者应充分了解相关食品法 的具体要求以及相关政府机构的执法程序， 应用良好规 范的准则和原则指导经营。 发现问题时应立即召回， 并 通知监管机构。 凡不安全或不符合要求的食品， 应有 效、 准确地告知消费者召回食品的原因， 如有必要应从 市场上召回同类食品。

　　4 食品标签法规与标准要求

　　根据菲律宾 1963 年发布的 《食品、 药品和化妆品 法》 (Republic Act No􀆰 3720) 的规定， 1984 年菲律宾卫 生部发布 《菲律宾分销预包装食品标签的规章制度 (Administrative Order No􀆰 88⁃Bs􀆰 1984)， 规定了本地生产 或进口预包装食品标签的管理要求。 为规范和统一预包 装食品标签的管理， 2014 年菲律宾卫生部对 1984 版本 进行增补修订， 发布 2014 版的 《菲律宾分销预包装食 品标签的规章制度》 (Administrative Order No􀆰 2014⁃ 003)。

　　2014 版本由 13 个部分组成， 涵盖本地生产或进 口的所有预先包装食品 (包括食品补充剂) 的标签要 求， 以及关于豁免预先包装食品标签要求的规定。 此外， 2019 年 10 月 25 日， 菲律宾卫生部发布 Ad⁃ ministrative Order􀆰 No􀆰 2014⁃0030⁃A 号行政命令， 在 2014 版 《菲律宾分销预包装食品标签的规章制度》 基础上， 新增甜味饮料的特殊标示要求， 主要包括：

　　(1) 在标签 上注明所用甜味剂的类型， 例如葡萄糖、 三氯蔗糖、 阿 斯巴甜等; (2) 对于粉末状甜味饮料， 可以标识每包或 销售单元食品稀释后的体积 (L) (净重/ 体积)， 并印 刷在使用说明下面。 该法规适用于在菲律宾制造、 分销 和交易的 《加速和包容性税收改革法》 所涵盖的甜味饮 料， 以指导制造商 (包括再包装商和委托加工商)、 分 销商 (进口商、 批发商) 和贸易商， 并于 2019 年 12 月24 日实施。 目前， 菲律宾有关预包装食品标签标识的规章制度 需要同时关注卫生部发布的 Administrative Order No􀆰 88⁃ Bs􀆰 1984、 Administrative Order No􀆰 2014⁃0030 和 Adminis⁃ trative Order No􀆰 2014⁃0030⁃A 三个行政命令， 且所有相同 或类似的条款应以最新修订单为准。

　　4􀆰 1 食品标签基本内容 根据菲律宾食品标签的法规与标准要求， 所有预包 装食品的标签应具有至少以下强制性信息： 产品名称 (食品名称); 品牌名称或商标; 配料表; 净含量和固形 物含量; 制造商、 分装商、 包装商、 进口商、 贸易商和 分销商的名称和地址; 批次识别代码 (批号); 储存条 件; 保质期; 食品过敏原信息; 使用说明 (必要时); 辐照食品标示; 营养标签; 食品授权编号， 包括经营许 可和产品注册的编号， 可采取加贴方式标注。 用于标签 上所有信息的语言应为英语或菲律宾语或其组合， 进口 食品的标签应始终带有相应的英文译文。

　　4􀆰 2 营养标签标示内容 营养成分标签应以表格形式呈现， 需要标示的内容 包括： 蛋白质含量、 碳水化合物含量 (包括膳食纤维和糖)、 脂肪含量 (包括饱和脂肪、 反式脂肪和胆固醇)、 钠含量、 能量值或卡路里。 属于营养强化食品的产品添 加维生素 A、 铁、 碘或其他维生素和矿物质， 以及其他 产品声称含有某种脂肪酸和亚麻酸等营养素， 也应标示 在营养标签中。

　　4􀆰 3 食品营养和健康声称

　　2007 年， 菲律宾的食品药品管理局发布 《食品营 养和健康声称使用指南》 (Bureau Circular No􀆰 2007⁃ 002)， 规定食品药品管理局通过食品法典委员会的 《营 养和保健宣称使用准则》 (CAC/ GL 23⁃1997， Rev􀆰 1⁃ 2004) 评估食品标签和食品广告中营养和健康声明的使 用。 目前， 《营养和保健宣称使用准则》 已更新至 2013 版， 该准则规定， 只允许做出食品法典 《营养标识准 则》 ( CAC/ GL 2⁃1985 ) 中 已 设 定 营 养 素 参 考 值 (NRVs) 的能量、 蛋白质、 碳水化合物、 脂肪及其构 成、 纤维、 钠、 以及维生素和矿物质方面的相关宣称。

　　4􀆰 4 过敏原标示要求 含有下列成分但不限于下列成分的预包装食品标 签上应明确、 明显和不可磨灭地标示出食品过敏原信 息， 食品过敏原信息标示于配料表的正下方。 以下已 知会导致过敏的成分必须在标签上标示过敏原信息： (a) 含谷蛋白的谷物， 即小麦、 黑麦、 大麦、 燕麦， 以及它们的混合产品或其杂交品种及其产品; ( b) 甲壳类动物及其产品; (c) 鸡蛋和蛋制品; (d) 鱼和鱼 制品; (e) 花生， 大豆和它们的产品; (f) 牛奶和奶 制品 (含乳糖); ( g) 树坚果和坚果产品; (h) 亚硫 酸盐浓度为 10 mg / kg 或更高; (i) FDA 通过适当的方 式发布的其他此类成分。

　　4􀆰 5 辐照食品的标示要求

　　菲律宾卫生部发布的 《辐照食品规例》 (Administra⁃ tive Order No􀆰 152 s􀆰 2004) 于 2004 年3 月31 日实施， 该法 令规定适用于国内消费、 进口和出口的所有食品辐照设施 和辐照食品的要求， 包括政策和指南以及法律制裁等内 容。 政策和指南包括一般和特殊许可要求、 食品辐照标准 要求、 报告或记录要求、 对辐照设施和辐照食品的审查、 辐照食品的标签要求、 再辐照、 辐照食品的进出口等要 求。

　　零售店预包装辐照食品的标签应使用国际辐照食品标 识， 并注明 “treated by irradiation” 说明， 预包装辐照食 品所需的信息应张贴和/ 或显著展示在预包装辐照食品 出售的货架上。 批发或分销给零售商的辐照食品应贴 有足够的信息以识别产品， 并应附有文件， 其中应包 含以下内容： ( a) 处理产品的辐照设施及其地址;(b) 设施的许可证号及其有效期; ( c) 辐照的时间; (d) 辐照的目的。

　　4􀆰 6 转基因食品的标示要求

　　菲律宾标签法规与标准未规定转基因食品的标示要 求。 菲律宾是亚洲首个批准转基因作物商业化种植的国 家。 2016 年 3 月， 菲律宾批准一系列新的转基因生物法 规， 新规定提高种植、 进口、 商业化转基因产品审批流 程的透明度， 包括强化对于风险评估以及相关地方政府 的监管力度。 菲律宾国家生物安全委员会 (National Biosafety Committee of the Philippines， NCBP) 制定关于 生物安全的国家政策和准则， 确定和评价进行转基因试 验或引进外来物种或遗传改进生物方面的潜在风险。 同 时， 国家生物安全委员会负责协调机构间和多部门共同 制定生物安全政策， 促进菲律宾的生物安全。

　　5 结论

　　综上所述， 菲律宾食品安全监管体系涵盖的内容与 中国相似， 均规定食品的定义和分类， 监管部门的职 责、 生产经营企业的责任、 实施许可制度、 可追溯制度 等[3⁃7] ， 但就具体要求而言， 菲律宾食品安全监管体系 要求笼统， 而中国相对详细。 例如， 对于食品生产经营 具体要求， 菲律宾未明确规定， 而中国明确规定食品生 产经营应符合的要求、 生产经营过程控制要求等。 对于 保健食品， 菲律宾并没有保健食品的概念， 根据菲律宾关于食品补充剂的定义， 可以将其对应为中国的保健食 品， 但菲律宾并未规定食品补充剂的特殊要求， 而是作 为加工食品管理， 而中国将保健食品按照特殊食品管 理， 并明确规定了管理要求。 ◇

　　参考文献

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　　[3] 张柯， 梁丹辉 􀆰 中国与菲律宾农产品贸易特征分析 [J]. 农业展望， 2016(11)：85⁃92􀆰

　　[4] 谭青青 􀆰 中国—东盟贸易中农产品农药残留问题研究与 对策 [D]. 南宁： 广西大学， 2018􀆰

　　[5] 马明欢 􀆰 中国与东盟国家农业贸易技术性贸易壁垒法律 制度研究 [D]. 昆明： 云南大学， 2015

　　作者：刘贤钊， 陈炎欢， 李美珍， 黄绮敏， 孙红梅