矿业权人信息公示工作经验总结与问题思考

　　摘要：矿业权人勘查开采信息公示工作启动以来，各地积极探索，优化信息公示工作方法，形成了统筹开展联合抽查、多渠道加强实地核查队伍建设、创新运用科技手段、多方式运用公示成果等行之有效的经验做法。同时实践中也发现在信息公示数据填报、实地核查、异常名录等重点环节中，存在公示底库管理及指标设计待优化、部分矿山核查效果不理想、异常名录管理不及时和管理权限影响效率等问题。加强信息公示工作建议：(1)优化公示数据项，注重填报指导;(2)制定实地核查技术指南明确核查程序和标准;(3)采用及时移出、督促整改、扩大联合惩戒等多方式加强异常名录管理;(4)加强与矿业权审批登记管理工作的联动;(5)根据管理实际优化公示系统设计。

　　关键词：矿业权人;勘查开采;信息公示;监督管理

　　矿业权人勘查开采信息公示(以下简称“信息公示”)工作[1]于2016年7月启动，是自然资源部对矿产资源勘查开采活动实施监管的重要方式。推行信息公示制度是自然资源部在矿产资源领域持续深化“放管服”改革，不断加强事中事后监管的重要举措之一。总结信息公示工作施行以来各地的工作经验，分析重点环节存在的典型问题，对优化信息公示工作程序和内容，提高信息公示工作质量，增强矿产领域政府监管效能具有重要意义。

　　1信息公示工作整体情况

　　1.1公示进展2017—2020年，全国探矿权年度公示率分别为94.0%、97.4%、97.7%，99.0%，采矿权年度公示率分别为91.4%、95.9%、97.9%，98.7%。经过四年多的持续推进和督导，公示率逐年提高[2]，探矿权公示率累计提高约5个百分点，采矿权公示率累计提高约7个百分点。

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　　1.2制度基础《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(以下简称“公示办法”)[1]是信息公示监管方式的制度基础，公示办法规定了公示的时间、公示的内容和范围、公示信息抽查的原则和要求、列入和移出异常名录的程序和要求。公示办法基于《矿产资源法》和《企业信息公示暂行条例》制定，旨在规范信息公示，加强对矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源的监管。公示办法于2015年9月发布，从2016年7月开始在部、省两级先行启动试点，2017年在全国范围内的部、省、市、县全面推开实施。

　　1.3工作程序和内容

　　公示信息是整个信息公示工作的核心，公示信息包括两类：一类是反映矿业权人从事矿产资源勘查开采活动的过程信息;一类是自然资源主管部门履行矿产资源勘查开采监督管理职责的过程信息。信息公示工作围绕公示信息的获取和使用展开。

　　一是公示信息填报。矿业权人通过全国矿业权人勘查开采信息公示系统(以下简称“公示系统”)[3]填报上一年度勘查开采信息，具体包括矿业权基本信息、法定义务履行情况、探矿权勘查指标和采矿权开采指标情况等。二是公示信息抽查与实地核查。抽查包括随机抽查和专项抽查两种，随机抽查是按照公示矿业权总数量的5%随机抽取抽查对象，专项抽查则是管理机关根据监管实际选取抽查对象，实地核查围绕公示信息的准确性和真实性进行核查。三是异常名录管理。对于实地核查中发现的矿业权人未按时公示信息、未按要求履行法定义务、公示信息存在弄虚作假等情况，相应矿业权人将被列入异常名录，在按规定整改到位后再依程序被移出异常名录。

　　1.4组织方式部、省、市、县四级联动是矿产资源(油气除外)信息公示工作的主要组织方式，自然资源部负责管理并指导全国信息公示工作，包括组织公示系统建设、通报年度信息公示工作情况;省级自然资源主管部门负责组织本省(自治区、直辖市)范围内矿业权人信息填报、公示信息抽查和实地核查、异常名录管理;市、县级自然资源主管部门在省级自然资源主管部门委托和授权下，负责组织本市、县行政区范围内信息公示填报、公示信息专项抽查和实地核查。

　　1.5信息化保障

　　公示系统[3]是信息公示工作运行的信息化平台，由自然资源部信息中心负责开发建设和升级维护，是信息公示工作顺利推进的重要保障，也是公示信息收集和管理的重要载体。

　　矿业权人、各级自然资源主管部门、公众都可以使用公示系统，矿业权人和管理机关通过统一分配的授权证书登陆，公众通过自然资源部网站登陆。矿业权人可进行公示信息填报、修改和补报等操作;管理机关可进行填报跟踪与查询、随机和专项抽查、实地核查结果填写、异常名录列入和移出等操作;公众可进行年度信息、核查信息、异常名录信息查询及举报等操作。自然资源部具有查看全国公示信息、抽查信息、异常名录信息的权限，部、省、市、县四级自然资源主管部门可查看各自行政范围内公示信息，省级自然资源主管部门可查看全省范围内随机抽查信息。专项抽查信息遵循“谁抽查谁可查看”原则，异常名录管理统一由省级负责。

　　2信息公示做法和经验

　　信息公示制度实施以来，各地自然资源主管部门在实践中不断总结经验，优化工作方式，创新工作手段，形成了一系列行之有效的做法。

　　2.1开展多部门联合抽查，提升监管效能建立内部协同监管机制，联合多部门基于各自职能开展联合抽查，逐步形成以信息公示为手段，充分发挥信息公示平台作用，多业务部门共同参与的联合监管局面，降低检查频次，提升监管效能。黑龙江省自然资源主管部门基于存在的部分石墨采选企业三率不达标问题，将石墨资源勘查开发利用专项整治工作和信息公示工作结合，一并开展实地核查。安徽、福建、湖北等省将2020年度信息公示工作与矿山储量年报监督检查、矿产资源开发利用“三率”指标检查、绿色矿山抽查等多项工作合并开展，在提高实地核查工作效率的同时有效减轻基层管理部门和矿业权人负担。云南省在实地核查前加强内部业务部门沟通协调，各业务部门共同协商明确核查事项和标准，并在实地核查后共同研究异常名录界定标准和下一步整改要求。

　　2.2多渠道加强实地核查队伍建设，充实核查力量一是充分发挥基层管理机关监管力量。基于矿业权审批权限，将随机抽查项目的实地核查任务下放至市、县级自然资源主管部门，充分利用地方管理机关更熟悉当地矿业权人生产经营情况，更全面掌握当地监管实际状况的优势，有效提升实地核查工作质量。二是通过建立专家库、委托第三方等手段补充实地核查专业力量。山东省实地核查专家队伍涵盖地质、采矿、选矿、水工环、测量等专业;广东省核查人员库的专家绝大多数具有高级以上职称;陕西省通过优化专业结构、提高采矿专业人员比例、评估专家信用、考核出勤情况等方式重组专家库，强化专家库质量管理;山东、河南、湖南等省委托具有技术实力的第三方或技术支撑单位开展实地核查。

　　2.3创新运用科技手段，提高公示工作效率

　　一是采用卫星遥感影像、无人机等科技手段，创新实地核查方式方法，显著提高核查效率。河南省、重庆市、宁夏回族自治区等地通过卫星遥感和无人机结合方式对露天矿山越界行为、生态修复情况进行调查检查;福建省基于卫星照片和矿山越界开采专项检查的结果，委托专业技术队伍对矿山逐一检查，建档立卡，检查过程和结果数据全部归档。

　　二是通过“互联网+”方式，有效提升沟通效率，降低行政成本。辽宁省建立“辽宁矿产资源保护监督”公众号，采用网络形式“点对点”对矿业权人和基层部门进行政策指导和填报辅导，在减少了工作环节的同时减轻了企业负担。三是现场使用移动端监管设备，大幅提高实地核查准确性。浙江省通过“掌上执法”，在实地核查中现场录入检查信息，并将检查结果同步在省政务网上公开。

　　3信息公示实施成效

　　经过四年多的试行，信息公示工作取得了重要进展。一是促进矿业权人诚信自律。矿业权人勘查开采年度信息从相对封闭转为对外公示，对矿业权人年度信息填报内容的真实性、填报时间的及时性要求更高，约束性更强，有效强化了矿业权人的主体意识。二是扩大社会监督。信息公示充分利用信息化手段，采用主动公示、接受举报等方式，便于公众参与，有效扩大矿产领域社会监督。三是强化信用监管。严格执行异常名录对外公示、列入、移出管理，并在矿业权出让、审批等环节将异常名录作为评估考量因素，发挥了重要的信用监管作用[4]。

　　4信息公示工作中典型问题

　　随着信息公示工作的深入推进，各地在实践中形成许多好经验的同时，但在信息公示重点环节也存在一些突出问题。

　　4.1信息填报环节

　　一是矿业权公示底库存在一定数量的过期矿业权。信息公示制度实施以来，各地持续推进底库清理工作，但底库中仍存在一定数量的过期项目未注销也未延续。二是填报准确性不够。针对专业性较强的合理开发利用等指标项，存在理解不到位、填报困难现象，尤其是在缺乏专业技术人员的中小企业中较为突出。三是少量指标项与勘查开发实际或现行规定不相适应。按照勘查实施方案和开发利用方案实施作业的要求，与客观实际不符，这两个方案均为矿业权人在申请矿业权登记时作为要件提交技术审查的，应允许矿业权人在勘查开采过程中根据实际情况进行合理调整。在信息公示制度出台以后，矿产资源补偿费、使用费、价款、矿山地质环境治理恢复保证金、土地复垦费等指标项描述出现新的政策要求，原描述与新政策要求规定不一致。

　　4.2实地核查环节

　　一是停产、无法联系或政策性退出的矿业权，核查难度较大，甚至存在矿业权人不配合实地核查的情况。由于去产能和环保要求变化等政策原因造成一定数量的项目停产，同时还有部分项目受前期勘探前景和矿业市场形势影响，矿业权人主观上信心不足，甚至有部分已停产项目的矿业权人不愿配合实地核查，导致核查工作无法正常开展。二是部分市、县基层部门随机抽取的核查人员专业水平有限，对矿山储量变化情况、采出矿量、损失矿量、回采率等专业性较强的内容核查不够准确。三是针对年度信息中履行义务指标项缺乏统一认定标准，实地核查中发现检查人员和填报人员理解有分歧，影响核查结论的准确性。

　　4.3异常名录管理环节

　　一是信息公示办法规定省级自然资源主管部门负责管理异常名录，在实际工作中，由于省级自然资源主管部门一般会将实地核查委托给矿业权审批所在市、县的自然资源主管部门实施，所以在管理异常名录时需多次与市、县核对矿业权人生产实际信息，效率较低。二是部分地区异常名录管理处置不及时，一定数量的矿业权长期处于异常名录“拟列入”待处理状态，其中绝大多数属于“未按期公示”情况。

　　三是列入移出异常名录的情形，在具体实施中针对性不够。将政策性关闭的勘查项目或矿山所在矿业权人列入异常名录，存在不合理性，由于履行义务不到位被列入异常名录应根据问题影响程度区别对待。四是信息公示成果与全国信用信息平台连接需加强。目前尚未形成向政府信用信息平台、其他行业部门推送机制，未实现信息归集共享[5]，一定程度上制约了信息公示信用监管作用的发挥。

　　5加强信息公示工作的建议

　　针对存在的问题，一方面应通过完善制度设计来解决，在2021年现行信息公示办法到期后出台新办法，并制定相关配套制度;另一方面应从实施层面着手，针对问题研究应对措施，优化信息公示工作执行效果。

　　5.1优化公示数据项，注重填报指导增加自然资源主管部门履职尽责信息的公示公开项，通过管理机关内部共享可获取的信息项，由管理机关内部互通数据，不再要求矿业权人填报。根据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》[6]要求，增加矿业权人勘查实施方案、开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案调整等信息，以及储量发生重大变化时报告信息。将矿业权使用费调整为占用费，价款调整为出让收益，矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦费调整为基金[7]，删除矿产资源补偿费。根据矿种类型，设置不同的开发利用指标。制定年度信息表填报说明，填报说明应包括填报指标项的定义、规范，以及填报范例、常见错误示例等，旨在引导矿业权人提高填报质量，尤其针对缺少专业技术人员的中小型矿山企业，通过填报说明有效降低错误率。

　　6结语

　　信息公示是建立健全矿产领域信用管理机制的重要部分，应加强和巩固现有信息公示工作成果，推动信息公示与地方和全国信用信息平台对接，实现信用记录的互通互联，根据信用记录在矿产领域实行分类监管[12]，制定差异化监管措施，更大程度发挥信息公示信用监管作用。

　　参考文献

　　[1]国土资源部.国土资源部关于印发《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》的通知(国土资规〔2015〕6号)[Z].北京：国土资源部，2015.

　　[2]申延平,文雅萍,郝江帆.矿产资源勘查开采信息公示工作督察[R].北京:自然资源部油气资源战略研究中心,2020.

　　[3]自然资源部.全国矿业权人勘查开采信息公示系统[EB/0L].(2020-12-31)[2021-03-10].http://kyqgs.mnr.gov.cn/.

　　[4]徐晓东.完善以信用为核心的市场监管体系的几点思考[J].中国市场监管研究,2019(12):45-49.

　　[5]吴海广.信用监管工作中的主要问题及对策研究[J].中国市场监管研究,2020(3):56-59.

　　作者：文雅萍，申延平，韩亚琴，曲俊利，郝江帆，叶晗