地方政府的多目标治理：事实与规律

　　[摘要]地方政府目标体现着地方政府施政意图，研究它们有助于我们更好地理解地方政府经济行为。本文在阐释地方政府的多目标治理基础上，通过2000-2018年中国省级和市级的经济增长、财政收入、投资、工业增加值、失业率、物价六大目标数据，较为全面地刻画中国地方政府治理规律。文章发现：(1)地方经济发展指标均有明显的向下扩张性，而民生发展指标体现不明显;2013年后，向下扩张性减弱。(2)地方目标实现度历年平均在50%以上;市级经济发展目标实现度普遍低于省级;2013年后，经济发展目标普遍未得以实现。(3)地方经济发展指标的地区差异性高于民生发展指标;市级经济发展指标的差异性普遍高于省级。(4)目标存在显著的延续性。(5)地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2013年后持续下降;民生发展目标无明显阶段性特征。

　　[关键词]目标;地方政府行为;多目标治理;治理规律

　　一、引言：

　　目标治理为什么这么重要?改革开放四十多年来，中国经济取得了举世瞩目的成就，乃至被称为“中国的奇迹”。学界一致认为：在中国经济发展过程中，地方政府发挥了至关重要的作用。在中国特色社会主义制度下，地方政府具有很强的积极性发展经济，关于地方政府发展经济的动力机制研究也成为文献中经久不衰的话题。文献中观察地方政府经济行为的角度一般有三种。一是地方政府财政行为，政府活动主要通过财政活动展现出来，因此我们可以从地方财政收入、支出、预算等来观察地方政府的经济行为。二是地方经济竞争行为，地方政府间经济竞争会引导政府加大基础设施建设、放松环境管制、低价出让土地等，由此可以判断地方政府是否存在类似“逐底竞争”的行为。

　　三是领导人特征，地方领导人(如市委书记或市长)在推动经济增长、加大招商引资力度、加强基础设施建设等方面扮演了十分积极的角色，其特征对地方经济发展具有重要影响。这些研究本质上是通过经济表现的结果来推断地方政府的行为动机，可以说是依果循因的办法。这些办法需要借助大量的实证检验来完成，其推断结论也往往存在大量争议。但是，有一个办法可以直接观察到地方政府意图：那就是地方政府的施政目标。

　　目标是政府凝聚共识、调动资源、动员各方面力量的重要手段。目标设定之前，政府在充分调研、研究的基础上，广泛听取社会各界的意见，凝聚社会共识。目标设定之后，政府就会调动资源、动员各部门各地方来推动目标实现。在实践中，目标往往会与政绩考核相挂钩，它会层层分解到各部门和各下级政府，并进一步落实到具体组织和人，这使得各级政府都要贯彻落实目标，有些地方甚至签订“目标责任书”或“目标责任状”来保证目标实现。

　　这样，各级政府的工作会围绕推动目标实现而展开。因此，研究地方政府的目标治理对我们理解地方政府行为具有十分重要的意义。目前对地方政府目标研究已有相当的文献，但是绝大部分研究关注的是地方政府经济增长目标，而现实中地方政府实际上是多目标治理。忽视了这一重要现实会导致我们对地方政府经济行为认识的偏颇。在多目标治理背景下，地方政府行为是异常丰富的，研究它们将有助于我们更深刻地认识中国地方政府对经济所起到的作用。

　　本文旨在阐明中国地方政府的“多目标治理”这一典型事实，并通过收集和分析2000-2018年各省、自治区(方便起见，以下简称省级)，和各地级市、州、盟、地区(方便起见，以下简称市级)政府大量文本资料，发现和提炼地方政府目标的规律。就我们掌握的文献来看，本文是第一篇用丰富的数据较全面地刻画中国地方政府目标规律的文章。本文余下内容的结构安排如下：第二部分是文献综述;第三部分阐释地方政府多目标治理的事实，并对研究数据进行说明;第四部分提炼地方政府多目标治理的规律;第五部分是结论与思考。

　　二、文献综述

　　(一)目标治理目标治理，在文献中亦可称为目标管理，二者异名同义，本质上均体现政府意图，影响政府行为。目标管理是一个全球性现象，不仅出现在发展中国家，而且也出现在发达国家。徐现祥和刘毓芸发现[1]，从全球范围来看，自1950年至今，至少49个经济体一直或曾经实行经济增长目标管理。对于中国的目标治理，五年规划引起了学者们的大量关注，相关文献十分丰富。

　　在五年规划纲要中，政府提出五年期目标，并通过科学规划经济社会发展的方方面面推动目标实现。杨伟民[2]、杨永恒[3]系统介绍了五年规划的理念、编制和评估等内容。鄢一龙[4]认为，中国的五年规划是一套目标治理体制，是通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。吕捷等[5]认为，中国的中央与地方目标的目标治理机制根本上在于中央与地方的函数之间耦合，并且，五年规划的央地目标函数通过政治引导和行政压力的双重作用机制趋于耦合。还有部分文献从年度目标的视角，研究中国政府的目标治理。王汉生和王一鸽[6]研究了目标管理责任制在农村基层的实践逻辑和运作方式。

　　马亮[7]认为，政府设定的目标具有很强的指导性和约束力，对政府行为和社会发展产生深远影响，并将其称为“目标治国”。我们认为，相对于五年规划目标，年度目标更有助于观察地方政府经济行为的规律，原因不仅在于年度目标的样本量更大，更在于现实中度量地方政府经济行为的指标通常是年度数据，年度目标与之更为匹配。因此，本文通过年度目标，揭示中国地方政府多目标治理的事实与规律。

　　(二)经济增长目标

　　近年来，学界关注到经济增长目标的至关重要性，并涌现出一系列相关研究，主要集中于经济增长目标设定或调整的影响因素、经济增长目标的影响、经济增长目标软硬约束及“层层加码”对经济和地方政府行为的影响这三个方面。

　　1.经济增长目标设定或调整的影响因素。既有文献研究经济增长目标设定或调整的影响因素主要集中在本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平、地方领导人特征、财政分权这三个方面。

　　(1)本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平对经济增长目标的影响。Ma[8]发现，政府上年设置的经济增长目标和实现程度对本年目标具有正向作用，并且，还受兄弟省份目标的影响，并且，历史和社会绩效差距是影响经济增长目标调整的关键变量。王贤彬和黄亮雄[9]发现，经济增长目标制定呈现激进性、互动性和波动性，即本地实际经济增长水平、其他地区经济增长目标对本地经济增长目标具有显著正向影响，而全国层面的实际经济增长水平对本地经济增长目标具有显著负向影响。

　　(2)地方领导人特征对经济增长目标的影响。马亮[7]发现，经济增长目标受省长的任期和来源的影响，任期与经济增长目标存在U型关系，而本省升上来和拥有中央关系的省长倾向于设置较高的经济增长目标。周黎安[10]等认为，经济增长目标存在从中央到基层政府的“层层加码”现象，并且这与地方官员的晋升激励有着密切关系，对此，Li[11]等提供了理论解释和经验证据。

　　(3)除了本地或其他地区历史经济增长目标和实际水平、地方领导人特征，詹新宇和刘文彬[12]发现，财政分权对经济增长目标也具有显著的拉动作用。

　　2.经济增长目标的影响。既有文献研究经济增长目标的影响主要集中在经济增长目标对宏观经济、政府行为、企业绩效这三个方面的影响。

　　(1)经济增长目标对宏观经济的影响。孙文凯和刘元春[13]发现，经济增长目标对实际经济增长具有显著促进作用，这一正向作用主要通过政府支出和投资实现的。徐现祥和刘毓芸[1]基于全球48个全球公布经济增长目标的经济体的截面数据，也证实了经济增长目标会显著促进实际经济增长，并且是通过资本积累和技术进步实现的。刘淑琳等[14]认为，经济增长目标驱动辖区投资增长。赵新宇和郑国强[15]发现，经济增长目标对要素市场扭曲程度具有显著正向影响。

　　(2)经济增长目标对政府行为的影响。胡深和吕冰洋[16]发现，地方政府的经济增长目标显著影响其土地出让策略，具体来讲，经济增长目标越高，会显著提高协议和招拍挂的土地出让面积，显著降低协议土地价格，对招拍挂土地出让价格的影响与经济发展程度有关。Liu等[17]发现，经济增长目标对科教支出具有显著负向影响。陈邱惠和徐现祥[18]发现，从全球来看，经济增长目标对政府支出都具有显著正向影响。

　　(3)经济增长目标对企业绩效的影响。李书娟和王贤彬[19]通过经济增长目标与五年移动平均实际经济增速之差度量经济增长压力，发现经济增长压力加大，将会显著提高国有上市公司投资，而对非国有上市公司投资没有显著影响。刘勇和黄灿[20]发现，经济增长目标对企业研发支出具有显著的抑制作用或挤出效应。黄亮雄等[21]通过企业盈利的波动性度量企业风险承担水平，发现地级市政府的经济增长目标提高，将显著推高企业风险承担水平。

　　3.经济增长目标软硬约束及“层层加码”对经济和地方政府行为的影响。余泳泽和潘妍[22]通过对于经济增长目标的措辞来衡量软硬约束，当经济增长目标用语出现“之上”“确保”“力争”等词汇时，定义为硬约束，当采用“左右”“上下”和“之间”等用词时，定义为软约束，研究发现，经济增长目标硬约束及“层层加码”显著抑制服务业结构升级。在相同的定义下，Liu等[17]发现，经济增长目标硬约束及“层层加码”扭曲公共支出结构，从而制约长期经济增长。

　　三、地方政府多目标治理的事实

　　(一)地方政府所关注的主要目标

　　政府作为拥有公共权力进行社会治理的组织，其施政目标必然是多样的。在多样性目标中，地方政府的关注点有重有轻，它体现了时代要求的变化。在古代中国，在小农经济为基础的社会背景中，政府对主导经济发展的意愿不强，地方政府目标主要偏重社会治理方面，如《清史稿》所概括县级长官职责为：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。

　　凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”。显然，地方政府历来是多目标治理。而且，在多目标中，地方政府关注点历来也是有轻有重，如瞿同祖[23]在《清代地方政府》一书中所言“州县官各类职责并非不分轻重，这无需赘言。除了维护治安这一首要职责以外，最重要的是征税和司法。”改革开放后，中国发展战略是以经济建设为中心，政府具有很强的意愿发展经济，地方政府目标自然偏重经济治理方面，如对经济增长、财政收入、投资等经济指标均提出了较高的增速或数额目标。

　　1993年党的十四届三中全会召开，标志着中国由计划经济转向社会主义市场经济体制，为了调节市场经济运行、保持经济社会平稳健康发展，国家开始实施宏观调控，地方政府也相应地增加了失业率和物价涨幅目标。后来随着经济的迅速发展，一些社会问题和矛盾逐渐凸显，如生态环境恶化、自然资源浪费、城乡差距和收入差距拉大，2007年，党的十七大提出“科学发展观”，强调以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。在这一重要指导思想下，地方政府目标逐渐从主要偏重经济治理方面转向经济社会治理两方面并重，并相应地增加了节能减排等目标。2013年以来，在“五位一体”的国家治理理念下，地方政府进一步增加生态建设和资源环境目标。对于如此多样的目标，我们可以将其分为两类：经济发展目标和民生发展目标。

　　(1)经济发展目标。这类目标主要是地方政府进行经济治理方面的目标，诸如本文研究的经济增长、财政收入、投资、工业增加值目标，均属于此类。

　　(2)民生发展目标。这类目标主要是地方政府进行社会治理方面的目标，诸如本文研究的失业率和物价目标，它们与居民生活息息相关，可归为此类。①根据目标是否量化，我们还可以将目标分为定量目标和定性目标。

　　(1)定量目标。这类目标有明确的、量化的数值目标，从而可以清晰地判断目标是否完成，方便上级政府对下级政府开展绩效考核。本文研究的目标均属于此类。

　　(2)定性目标。这类目标不易量化，具有一定的模糊性，例如，“环境质量得到明显改善”“主要污染物排放量略有下降”，多大程度属于“明显改善”?多大程度属于“略有下降”?这都是难以说清的。因此，地方政府的目标是多样的，既有经济发展目标，也有民生发展目标，既有定量目标，也有定性目标。为了便于分析，本文研究的是定量目标，并且在经济发展目标和民生发展目标中均选取了有连续性且是代表性的目标。

　　(二)干部绩效考核对多目标治理的保障作用

　　改革开放以来，中央确定以经济建设为中心的同时，也调整了党政领导干部绩效考核的标准，陈家喜[24]认为，干部考核从以政治挂帅转变到以施政绩效为主，并不断进行完善。1979年，《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》首次正式提出了“考绩”的要求，即增加对党政干部的工作成绩考核。1998年，《党政领导干部考核工作暂行规定》提出注重实绩考核，考核指标趋于细化，包括：经济发展的速度，财政收入增长幅度，等等。

　　2006年和2009年，中组部出台了体现科学发展观要求的领导干部考核办法，对领导干部的考核进一步科学化。2013年，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》提出，考核要“看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效。”2016年，《生态文明建设目标评价考核办法》对领导干部考核体系中的生态文明建设部分给出详细考核要求。 伴随着干部考核制度的改革和完善，地方政府的目标也不断细化和多样。现在，地方政府的目标涵盖经济、社会、生态环境等多个方面。

　　例如，《武汉市2020年政府工作报告》提出，“今年经济社会发展的主要预期目标是：地区生产总值增长7.5%~7.8%，城镇新增就业22万人，城乡居民人均可支配收入增长与经济增长基本同步，生态环境进一步改善，全面完成省下达的节能减排任务。”可见，2020年武汉市政府的目标就包括经济增长、城镇新增就业等多项目标，如果再加上诸如财政收入、投资等未在此公布的目标，那就更加丰富和多样了。多样的政府目标会对其行为产生深远影响。在多目标的导向作用下，各级政府进一步制定详细工作任务，充分调动资源，合理引导市场主体行为，并通过层层分解目标任务的方式动员各部门各地方力量共同推动目标实现。因此，归纳起来，“多目标治理”是地方政府治理的典型事实。

　　(三)研究数据来源与说明我们收集了2000-2018年中国中央、省级、市级政府的经济增长目标、地方一般公共预算收入增速目标、居民消费价格涨幅目标、城镇登记失业率目标、(全社会)固定资产投资增速目标、规上工业增加值增速目标六大目标及实际增速数据②。为了方便起见，下文在叙述时取各项目标的简称：地方一般公共预算收入记为财政收入，(全社会)固定资产投资记为投资，规模以上工业增加值记为工业增加值，城镇登记失业率记为失业率。

　　四、地方政府多目标治理的规律

　　(一)目标的向下扩张性：层层加码的程度如何?

　　目标向下扩张性是指，下级政府的目标在上级目标基础上放大。目标向下扩张性产生的制度背景是，当上级政府主导下级政府的政绩评价时，下级政府的目标会主动在上级政府目标基础上“加码”，即“上有所好，下必甚焉”。而如果下级政府独立性比较强，或者指标对政绩影响不明显，那么目标向下扩张性就会不明显甚至失去。

　　周黎安等、厉行等用部分数据发现经济增长目标存在自上而下的“层层加码”现象，那么，这种现象体现在其他指标、且在各级政府普遍存在吗?观察下级政府的目标扩张性的角度分为两大类：第一，对经济发展指标而言，下级相对上级的目标增速越大，越能体现政绩，意味着扩张性越强;第二，对于民生发展指标而言，下级相对上级的目标数值越小，越能体现政绩，意味着扩张性越强。度量方式是计算下级与上级政府的各目标差值(包括省级目标与中央目标差值、市级目标与省级目标差值)。

　　(二)目标的约束性：目标实现度如何?

　　目标约束性是指，政府在年初设定目标后，政府要严格按目标执行。目标约束性与实践中大量的政府考核有关。尽管在政府工作报告中，政府将这六大目标定位为“预期性目标”，但是大部分报告有相当多的篇幅论述为实现目标所要完成的工作任务。

　　在地方两会之后，为确保目标任务落到实处，政府进一步制定详细方案，将目标分解到本级政府组成部门和下级地方政府，并以正式文件下发通知，以此作为各部门、各地方的考核办法。并且，在下一年的目标责任考核大会上政府会通报结果，排名靠前的地方有奖励，而排名靠后的地方则可能会被上级约谈。这种运行机制必然使得预期性目标体现出约束性特征。另一方面，目标约束性又与党的考核导向的变化有关，例如，当党的十八大后更注重生态文明建设，放松经济增长速度考核时，目标的约束性又可能降低。分析目标约束性的方法是计算指标的实现值与目标值的差。对经济发展指标而言，差值大于等于0视为指标实现，对民生发展指标而言，差值小于等于0视为指标实现。

　　1.省级目标的约束性分析。直观显示结果见图3。分析结果有点出人意料，经济发展指标实现度均低于80%，工业增加值目标实现度甚至不足60%。尽管印象中人们认为，在考核压力下，政府会充分调动资源，甚至签订“责任状”或“责任书”来完成目标，但是实际上目标实现度并不非常高，代表性的经济增长目标实现度也就76.712%。第一个阶段是2000-2012年，经济发展目标大体处于上升阶段。这一阶段初期，中国成功克服了亚洲金融危机的不利影响，初步建立了社会主义市场经济体制，具备了良好的发展基础，国家发展处于重要战略机遇期。在这一有利背景之下，各级政府努力发展经济，不断提高目标。

　　2008年全球金融危机发生后，中国经济面临较大下行压力，2009年地方政府开始调低经济增长、财政收入和工业增加值目标，但是投资目标大幅度上升，这反映当时以“四万亿”投资刺激经济的背景。2009年后投资目标连续3年保持高位，这带动其他经济目标的上升。第二个阶段是2013年以来，各经济发展目标大体处于下降阶段。在这一阶段，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为了更好地解决发展中所遇到的矛盾和问题，实现经济高质量发展，地方政府开始转变经济发展方式，不再过于追求经济速度增长，而是更为注重提高经济质量，这影响各经济发展类指标目标值下降。总结目标阶段性特征为：地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2008年受金融危机影响，投资目标大幅度上升，2013年后各经济发展目标持续下降，民生发展指标无明显目标阶段性特征。

　　五、结论与思考

　　目标是政府凝聚共识、调动资源、动员各方面力量的重要手段，地方政府目标体现着地方政府施政意图，研究地方政府的目标治理有助于我们更好地理解地方政府经济行为。本文在阐释地方政府的多目标治理基础上，通过2000-2018年中国省级和市级的经济增长、财政收入、投资、工业增加值、失业率、物价六大目标数据，较为全面地刻画中国地方政府治理规律。

　　文章发现地方政府目标治理具有五个特性。(1)目标的向下扩张性。地方政府的各个经济发展指标均有呈现明显的向下扩张性，而民生发展指标体现不明显;2013年后，地方政府的目标向下扩张性减弱。(2)目标的约束性。地方目标实现度历年平均在50%以上;市级的经济发展目标实现度普遍低于省级;2013年后，地方经济发展目标普遍未得以实现。

　　(3)目标地区差异性。经济发展指标的地区差异性高于民生发展指标;市级经济发展指标的差异性普遍高于省级;2002-2013年经济发展指标的差异性高于其他区间。(4)目标延续性。目标存在显著的延续性，其中，GDP的延续性最大，物价的延续性最小。(5)目标阶段性方面。地方经济发展目标自2000年后处于上升期，2008年受金融危机影响，投资目标大幅度上升，2013年后各经济发展目标持续下降，民生发展指标无明显目标阶段性特征。本文主要通过统计分析来发现地方政府目标治理的基本规律，而对规律成因的研究需要后续更多深入的研究。本文启发我们诸多思考，例如：

　　第一，流行的地方政府GDP晋升锦标赛是否成立?或者在多大程度上成立?GDP晋升锦标赛不太可能发生在强调政治能力的省级政府之间，也不太可能发生在市辖的数县之间。即使是地级市政府，地方政府追求是多目标的实现，并且上级政府考核的也是多目标。

　　中国公开的干部核心考核标准一直是“德、能、勤、绩、廉”五个维度，五个维度中只有“绩”与晋升锦标赛所指的“围绕客观可衡量的指标竞争”相关，而GDP也只是政绩考核中的一部分，单凭GDP一个指标难以决定官员能否晋升。这种情况下，“GDP晋升锦标赛”的分析模式在多大程度上有效?实际上，有不少文献基于实际GDP的研究质疑“GDP晋升锦标赛”的存在，代表性研究如陶然[26]、姚洋和张牧扬[27]、杨其静和郑楠[28]。地方政府施政目标反映地方政府意图，无疑，基于地方政府目标的研究可以进一步揭开锦标赛问题的谜团。

　　第二，在干部任期制下，地方政府如何平衡短期目标与长期目标的矛盾?政绩显现时间有长有短，诸如经济增长、投资之类指标，当期就可观察出来，而教育改善之类指标，需要更长时间的观察才能得出结论。而地方的资源特别是财政资源是有限的，在干部任期制背景下，怎样在制度设计上能保证地方政府倾力于长期目标的实现呢?

　　第三，在干部考核制度下，地方政府如何平衡考核指标与非考核指标的矛盾?对于上级政府考核的指标，下级政府会有更多的资源投入，而会忽视非考核指标的投入，就是说，考核会提高技术效率，却以降低配置效率为代价[29]。随着经济社会发展，考核目标会从经济转向社会，从经济增长转向公共治理，指标就会由显性转向隐性，从短期转向长期，在这种情况下，怎样保证干部考核制度不会导致地方行政资源误配?除了这三个问题外，在地方政府目标治理中，还隐藏着更多地方政府行为密码，它是一个学术研究主题丰富的领域，本文通过对一般性规律的分析，有助于开拓后续相关研究。

　　参考文献

　　[1]徐现祥，刘毓芸.经济增长目标管理[J].经济研究，2017，(7)：18-33.

　　[2]杨伟民.发展规划的理论和实践[M].北京：清华大学出版社，2010.

　　[3]杨永恒.发展规划：理论、方法和实践[M].北京：清华大学出版社，2012.

　　[4]鄢一龙.目标治理：看得见的五年规划之手[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

　　[5]吕捷，鄢一龙，唐啸.“碎片化”还是“耦合”?五年规划视角下的央地目标治理[J].管理世界，2018，(4)：55-66.

　　[6]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，(2)：61-92+244.

　　[7]马亮.目标治国：官员问责、绩效差距与政府行为[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

　　作者：吕冰洋1，张兆强2