地方政府支持国家实验室建设的策略研究

　　摘要：国家实验室是新时期我国战略科技力量的引领，其落地和运行离不开地方政府的支持，为形成地方支持国家实验室建设的可持续动力，需要发挥好中央与地方积极性、统筹好国家与地方利益、兼顾好长远与短期利益。从国家治理现代化的系统性、协同性视角出发，提出了地方政府支持国家实验室建设的法治化、科学化、民主化推进策略：重点一是依法依规，明确中央和地方在国家实验室建设和运行中的权责，二是由地方政府构建基建、科技、产业等领域协同发力的综合保障体系，促进地方和实验室协同发展，三是优化地方政府、企业等的考核方式，调动相关方积极参与。通过以上策略的实施，力争实现服务国家战略、保障地方高质量发展、支撑国家实验室高效创新等多方面的共赢。

　　关键词：国家实验室;治理现代化;科技治理;地方政府治理

　　国家实验室作为国家级科研机构的一种特殊形式，为服务国家战略、保障国家安全和利益成立，在各国的国家创新体系中居于核心地位、是国家战略科技力量的引领，因此国家实验室隶属于中央政府。同时，国家实验室在落地和运行过程中需要的土地、设施、人员、资金等创新要素，也离不开地方政府的支持。由于各国国家体制不同，地方政府与国家实验室之间的关系存在一定差异。

　　实验室论文范例： 高校开放实验室建设管理小议

　　例如，美国作为联邦制国家，联邦与州政府之间没有领导和被领导的隶属关系，美国各州政府长官不由联邦政府任命和领导，因此州政府在支持联邦国家实验室建设上会优先考虑是否符合本地发展需求。而我国作为单一制国家，地方政府治理的主体为地方党政机关，政府官员的任命权和政府绩效的考核裁量权主要在上级政府，地方政府治理服从于国家的大政方针，同时，按照惯例地方政府对国家级研究机构有一定的管理权限。国家治理现代化要求下，地方政府在支持国家实验室的建设过程中，不仅要符合国家宏观战略布局，也要更好的服务地方经济社会发展，力争实现多方共赢。

　　1地方政府支持国家实验室建设的现状和动力

　　1.1发展历程和相关研究

　　随着近年来国家(政府)治理现代化、国家实验室建设体系化的发展[1]，地方政府支持国家实验室建设的模式也在不断调整：2000年前后为配套建设阶段，地方配合国家实验室探索和试点，提供相应设施和服务;2013年前后为综合辅助阶段，地方在提供配套基础上、为试点国家实验室的跨学科跨领域合作提供平台;2017年之后为主动推进阶段，在国家出台试点方案后，各地积极筹建国家实验室预备队并力促其升级。

　　从配套到辅助再到主动推进，新时期对国家实验室的支持，更加考验地方政府的治理能力。国内围绕地方支持国家实验室建设相关的研究主要分为两类。第一类研究通过借鉴国外经验，提出我国国家实验室应采取的模式和体制机制，并在管理体制方面简要提出了地方政府的参与职责：

　　如卞松保(2011)[2]、谷峻战(2018)[3]等学者在研究国际经验对我国的启示中提出，国家实验室的管理机制可灵活多样，应有效发挥国家和地方政府的共同作用，应加强国家实验室服务地方经济和发展的作用。又如吕永敏(2021)[4]、刘涛(2021)[5]等学者在新时期的研究中提出，现阶段我国国家实验室多采用科技部和地方政府共建机制，地方政府是国家实验室的行政主管部门之一，在运行过程中应加强国家实验室与地方的协商。第二类研究从地方角度出发，提出地方建设国家实验室的思路或对策，总结了近年来地方筹建国家实验室的经验和难点：如徐晓丹(2019)[6]、张玮(2016)[7]等学者在研究中提出，地方政府应牵头联合所在地科研院所和高校共建国家实验室，并为国家实验室提供土地空间、稳定经费、科教融合等支持。

　　又如王喆(2020)[8]、曹方(2021)[9]等学者通过调研提出，北京、上海、合肥等地的筹建过程中，开展了构建模式、运营管理和人才聘用等领域的体制机制探索，也存在因地方领衔导致难以整合全国优势资源等问题。已有研究阐明了地方政府在国家实验室建设中的重要性，也从国家实验室角度提出了地方政府应提供的土地设施、经费、科技等重点支持方向，本研究旨在进一步从地方政府角度提出需要重点协调的利益关系，以及从治理现代化视角提出法治化、科学化、民主化的系统性支持策略。

　　1.2地方支持国家实验室建设现状

　　我国2020年起挂牌的多个国家实验室，既依托国家财政拨款和战略任务部署的支持，也依托所在地政府提供的人、财、物、产等相关支持。

　　一是资金及科研设施支持。按照国内外一般经验，国家实验室后期运行阶段的主要科研项目、大科学设施、研究人员等经费将主要来自国家财政支持，地方将在楼宇和公共设施运营、部分科研项目研发、以及成果本地转化等方面提供经费支持，如安徽省政府已经安排了70亿元的一期投资[10]。二是土地及公共配套设施支持。为满足国家实验室承担国家战略任务、运营大科学设施的需求，已落地实验室所在地政府均提供了足够的土地和发展空间，多坐落在非中心城区的高新园区，以利用已有的道路、水、电、气等配套。各实验室的占地面积不等，但考虑资金、工期等因素，征地和建设工作往往分期开展。

　　三是人才及政策支持。目前各国家实验室所在地均拥有实力较强的科研机构，且本地高校等教育资源相对丰富，一方面能够通过高校和科研机构人员兼职兼聘等形式、助力国家实验室在初期快速组建起人才队伍，另一方面能够通过学校-实验室联合培养等模式，为国家实验室持续输送人才。

　　此外，各地近年来都加大了对人才的引进和奖补力度，提供的保障包括租房/购房补贴、申请本市落户、岗位补贴、子女教育保障等领域，有利于国家实验室人才的安居乐业、以专注创新研发工作。四是其他方面支持。例如，各地拥有的特色产业集群和龙头企业，有利于国家实验室前沿技术的应用和转化。又如，各地在自然人文环境、制度创新环境等领域各具特色，将对国家实验室的人才吸引、资金获取、体制机制创新能力等形成助力。

　　1.3地方支持国家实验室建设的动力

　　新时期下，地方政府支持国家实验室建设的动力，主要来源于压力型动力、竞争型动力和发展型动力三类。压力型动力主要来自于宏观发展形势和上级政府要求。新一轮科技革命和产业变革进程中，全球主要国家均大幅增加创新投入以抢占未来发展先机，我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是将创新置于现代化建设的核心地位，提出加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量，聚焦量子信息、光子与微纳电子、网络通信等重大创新领域组建一批国家实验室的任务。

　　在我国现阶段政府管理体系下，建设国家实验室这一中央决策，将作为所在地地方政府的一项重要工作，纳入相关工作计划和考核要求。竞争型动力来自地方政府间的资源竞争和先进经验的学习。国家实验室的创新任务面向国家战略需求，相应的将承接更多的国家级战略资源、集聚更多的高层次人才，现阶段我国战略资源和高层次人才供给有限的背景下，地方政府势必会在承接实验室阶段形成一定的竞争，体现为2017年以来多地积极筹备国家实验室预备队并力促其升级。

　　国家实验室的建设运行阶段，各所在地政府依据地方条件提供人、财、物、产等资源和政策支持，其中建设效果较好的地方将形成示范和推广效应，促使其他地方政府通过学习和改进、增强对国家实验室创新的支持。 发展型动力来自地方政府对国家实验室带动效果的预期。根据国外经验，国家实验室能够在加快产业发展、带动就业和消费、提升教育水平等领域助力地方发展。

　　例如，美国太平洋西北国家实验室直接和间接培育了100余家企业、其中约70%的企业位于实验室所在的华盛顿州，同时其雇佣员工中的90%(4000多人)来自于所在州、年度支付薪酬超4亿美元，对当地就业和消费贡献很大[3]。考虑国家实验室未来对区域高质量发展的带动效用，地方政府有更大的动力增加相关投入。

　　2地方政府支持国家实验室建设中需要协调的关系

　　各类动力机制的有效运行，需要中央政府、地方政府、国家实验室等各参与方的充分沟通和有效协作，重点应协调好几类关系。

　　2.1需要更好的发挥中央和地方双方积极性

　　中央政府对国家实验室的统筹布局和集中管理，有利于更好的服务国家战略、满足国家需求，但在建设和运行层面如果不适度放权，则地方政府将难以介入、或无法发挥主动性和创造性，容易导致国家实验室建设和运行效率降低。 例如，美国能源部对其下属国家实验室实施严格的监督和经费监管，设置了包含安全、领导管理等八大指标的绩效评估与测量计划(PEMPs)[11]，用以衡量是否与实验室续约，而各项评估指标均未涉及所在州经济社会发展。

　　在这样的管理制度下，实验室管理者成为了规则遵守者，没有参与所在州经济社会发展的动力、也没有对外开展项目合作的权利，地方政府自然难以参与其中，从而在一定程度上阻碍了国家实验室对地区创新资源的利用、也阻碍了国家实验室创新成果向所在地的转化。我国国家实验室在实际运行中也将面临类似问题，因此需考虑统一管理下的适度放权，给与地方政府更多的参与机会和话语权。

　　2.2需要更好的统筹国家战略与地方需求

　　国家实验室的创新方向、战略任务等围绕国家安全和国家利益布局，与地方发展实际和创新需求可能存在一定差异，仅考虑国家利益可能会影响创新效率和地方经济社会发展，过度考虑地方需求又可能影响宏观研判和突破创新、同时地方之间的无序竞争还可能导致资源的重复低效投入。例如，20世纪60年代，日本中央政府为缓解东京圈发展压力、提升科技建设水平，开始推进筑波科学城的建设和科研机构等搬迁，然而建设初期由于筑波地区的主导产业为农业，导致了科学城的高科技研发方向无法与当地产业对接，也使得搬迁来的机构无法在当地招聘到合适的科研人员，极大影响了前期创新工作[12]。

　　又如，当前我国国家实验室的前期建设和运行由地方政府负责，相应的配套资金、设施等将给市、区级政府财政和治理工作带来更大的压力，也容易导致国家实验室在创新过程中过度考虑地区发展基础和需求，从而不利于把握和引领该领域的全球科技前沿。同时，地方筹备-升级国家实验室这种自下而上的建设方式，如果缺乏国家层面的统筹调控，也容易导致各地为争取创新资源而产生的研究方向重叠、立项重复等问题。因此，各地国家实验室的创新研发，应以保障国家安全和利益为首位、瞄准国际前沿，但中央也需兼顾各地发展实际、给予适度的方向引导和政策支持。

　　2.3需要更好的兼顾长远发展与短期利益

　　国家实验室规模体量大，部分需要运行大科学装置，相应的土地、楼宇设施、水电、公共交通等配套要求高，需要地方政府在短期内增加大量投入，而国家实验室对地方产业、消费等的带动效益则需要较长时期才能体现。如果不将支持建设的投入纳入相关考核指标，则容易挫伤地方政府支持国家实验室建设的积极性，从而不利于相关配套的完善、并影响创新资源的有效集聚。

　　2019年，中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》中，第二章第十条提出：因地制宜合理设置经济社会发展实绩考核指标和权重，突出对打好重点任务攻坚战的考核，加强对…推动创新发展、加强法治建设、促进社会公平正义等工作的考核。

　　2019年，国务院国有资产监督管理委员会公布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》中，第三章第十六条规定：对科技进步要求高的企业，重点关注自主创新能力的提升，加强研发投入、科技成果产出和转化等指标的考核，在计算经济效益指标时，可将研发投入视同利润加回。因此，遵循相关文件的指导思想，应完善对于政府部门、企业等的考核机制、调动相关人员支持国家实验室建设的积极性，以更好实现地方短期利益与长远发展目标的一致。

　　3国家治理现代化视域下的推进思路

　　根据2013年习近平发表的《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》讲话、以及2019年十九届四中全会审议通过的《决定》等文件，国家治理现代化的内涵如下：首先，国家治理是治理体系和治理能力的有机统一，涵盖政府治理、经济治理、社会治理等多个子系统;其次，推进国家治理体系和治理能力现代化，重点是要适应时代变化，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，要提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

　　在国家治理体系化发展的背景下，优化地方政府对国家实验室的支持，不仅有利于完善政府治理体系、也有助于健全国家实验室相关的科技治理体系。在国家治理现代化的要求下，聚焦于政府治理现代化目标，应在支持国家实验室建设的工作过程中，通过依法执行、科学执政、民主执政等措施，更好的发挥中央与地方各方积极性、更好的统筹国家战略与地方需求，更好的协调长远发展与短期利益，最终实现政府治理、科技治理等领域效能提升的多赢。

　　4治理现代化视角下地方政府支持国家实验室建设的策略建议在治理现代化理念的指导下，应通过依法治理、科学治理、民主治理，更好的协调中央与地方、长远与当前等关系，充分发挥各参与方的积极性，力争取得服务国家战略和促进地方发展的“双丰收”。

　　4.1依法推进，明确中央和地方权责关系理顺中央和地方在国家实验室建设中的权责。国家实验室作为国家战略科技力量和国家科技创新基地，对其建设和发展的支持是中央与地方共同事权。根据《国家实验室组建方案(试行)》(中发﹝2017﹞11号)、《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发﹝2019﹞26号)等文件，应合理划分权责。例如，中央政府在国家实验室建设和运行中承担主要管理和财政支出责任，包括宏观布局和地方间协调、通过计划拨付形式赋予实验室研发任务和经费等，地方政府在国家实验室建设和运行中承担相应管理和财政支出责任，包括协助组建运行管理队伍、提供土地设施和人才社会保障等。

　　将支持国家实验室建设合理纳入年度财政预算。根据《中华人民共和国预算法》(2018年修订)等法规文件要求，各级政府支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。在明确各方责权利的基础上，根据国家实验室的建设和创新进程，中央和地方科学核算各自的支出额度，并分别纳入年度财政预算。

　　例如，《关于北京市2020年预算执行情况和2021年预算的报告》中提出：2021年科学技术支出安排346.9亿元，增长6.8%，其中包括支持在京国家实验室建设。通过协议赋予地方更多权利，发挥其积极主动性。国家实验室主管部门与地方政府应加强沟通，在“一室一策”的原则下，根据实验室所在地发展实际开展协商。基于责权一致的思路，通过协议或政策文件等形式，赋予地方在人才选聘、科研设施开放共享、创新成果优先转化等方面的权利，使得地方政府能够积极参与，并且在执行过程中能够有规可依、有据可循。

　　4.2科学推进，完善系统保障促协同发展地方政府应结合区域发展实际和相关规划，构建基建、科技、产业、教育等领域协同发力的综合保障体系，满足国家实验室高水平创新和区域高质量发展的多重目标。

　　5结语

　　国家实验室的布局和创新需要中央政府的宏观统筹，其落地和运行也离不开地方政府的有力支持。地方政府对国家实验室的支持动力主要来源于压力型动力、竞争型动力、发展型动力三类，各类动力机制的有效运行，需要协调好发挥各方积极性、统筹国家与地方利益、兼顾长远与短期利益等关系。在治理现代化视角下，应通过依法推进、科学推进、民主推进，明确中央和地方权责、促进地方与实验室协同发展、调动各参与方积极性和创造性，从而促进各类关系的协调、各类动力机制的可持续运行，力争实现实验室高效创新、地方高质量发展、国家战略科技力量提升等多重效益。

　　参考文献

　　[1]苏熹.以国家科技发展战略目标为主导——中国国家实验室建设和发展历程述略[J].当代中国史研究,2020,27(06):87-101+159.SuX.UndertheGuidanceoftheStrategicGoalofNationalScienceandTechnologyDevelopment——ontheConstructionandDevelopmentofChina’sNationalLaboratories[J].ContemporaryChinaHistoryStudies,2020,27(06):87-101+159.

　　[2]卞松保,柳卸林.国家实验室的模式、分类和比较——基于美国、德国和中国的创新发展实践研究[J].管理学报,2011,8(04):567-576.BianSB,LiuXL.TheComparisonStudyofNationalLaboratoriesinEuropeanAmericanandChineseModelsandClassification[J].ChineseJournalofManagement,2011,8(04):567-576.

　　[3]谷峻战,高芳,张波.美国国家实验室推动地方经济发展的经验与启示[J].全球科技经济瞭望,2018,33(07):19-27.GuJZ，GaoF，ZhangB.ThePracticeandInspirationofAmericanNationalLabsinBoostingLocalEconomy[J].GlobalScience,TechnologyandEconomyOutlook,2018,33(07):19-27.

　　作者：岳昆1房超1,2