以良法促发展保善治论大连东北亚国际航运中心规范体系的构建

　　摘要： 法治蕴含的平等、 自由、 公正、 秩序等价值 理念， 引领和规范营商环境建设的总体进程。 大连 东北亚国际航运中心法治化营商环境建设既要强调 形式法治， 也要重视实质法治， 以良法促发展保善 治。 以 《大连市推进东北亚国际航运中心建设条 例》 为依据， 形成一套可操作性强、 具有吸引力、 适应大连发展要求的规范体系， 能够更好地促使政 府、 社会组织、 市场主体在有序的协商互动中实现 共赢。

　　关键词： 东北亚国际航运中心; 规范体系

　　建设大连东北亚国际航运中心是党中央、 国务 院做出的重大决策部署， 建设良好的法治化营商环 境是其中一项重要的基础性工程。 习近平同志就 深入推进东北振兴提出六个方面的要求， 第一条就 是 “以优化营商环境为基础， 全面深化改革”。 他 指出， 法治是最好的营商环境， 深刻阐明了法治和 营商环境的关系。 法治蕴含的平等、 自由、 公正、秩序等价值理念， 引领和规范营商环境建设的总体 进程。 大连东北亚国际航运中心法治化营商环境建 设既要强调形式法治， 也要重视实质法治， 以良法 促发展保善治。

　　形成一套完整的规范体系， 能够更 好地促使政府、 社会组织、 市场主体在有序的协商 互动中实现共赢。 大连市已制定实施了 《大连市推 进东北亚国际航运中心建设条例》 (以下简称 《条 例》)， 就地方立法而言， 走在国内各航运中心法治 化营商环境建设的前列。 但是一个庞大系统的高效 运行， 仅仅靠一部 《条例》 是不够的， 还需要以 《条例》 为依据形成一套可操作性强、 具有吸引力、 适应大连发展要求的规范体系， 使航运中心各方面 建设有规可循。

　　一、 细化办事规则， 构建统筹合力的指挥运行 机制

　　航运中心建设是需要多元主体协同共治方能实 现的系统工程。 在梳理 《条例》 时不难发现， 承担 推进大连航运中心建设责任的实施主体队伍庞大， 包括市人民政府、 大连东北亚国际航运中心建设议事协调机构、 区 (市) 县人民政府、 市交通运输主 管部门、 市口岸部门、 市邮政管理部门、 市人民政 府金融工作部门、 市科学技术行政部门、 市工业和 信息化部门、 市教育主管部门、 市应急管理部门以 及仲裁机构、 航运相关行业协会、 港口经营人、 航 运企业、 航运业市场主体等。 这些主体概括起来可 以分为三类： 政府、 市场主体和社会组织， 其中， 政府主体包括市区两级政府及 11 个相关部门 (机 构)， 市场主体及社会组织更是纷繁复杂、 种类众 多。

　　这样一个繁杂的系统要形成合力、 高效、 有序 的运行， 除了需要各部门各方面各司其职之外， 更 加需要一个强大的牵引力量来引领、 指挥、 推动系 统的高效运转。 它要有能力统筹系统内部政府各部 门之间、 政府与市场主体之间、 政府与社会组织之 间的分工合作， 又要有能力协调地方政府与中央政 府及其相关部委之间、 地方政府与上一级政府之间 以及地方政府相互之间的衔接、 交流与合作。 《条例》 第四条规定， “市人民政府应当加强 对推进大连东北亚国际航运中心建设工作的领导。

　　本市设立大连东北亚国际航运中心建设议事协调机 构， 负责协调推进大连东北亚国际航运中心建设的 有关工作。 议事协调机构办公室设在市交通运输主管部门， 负责有关日常工作。” 这一规定从逻辑上 来看， 大连东北亚国际航运中心的指挥运行机制包 括三个层次， 即大连东北亚国际航运中心建设工作 领导机制、 议事协调机制和日常工作机制。 三者分 工负责、 相互配合、 统筹运作才能更好地推进大连 东北亚国际航运中心建设。

　　其中， 工作领导机制理 应是最强的牵引力量， 是指挥运行机制的核心， 发 挥引领、 指挥、 推动大连东北亚国际航运中心建设 整个系统高效有序运行的作用， 应当依据 《条例》 第四条规定， 设立规格更高、 职能更加专一、 非 “松散型” 的工作领导机构， 进一步细化办事规则 和流程， 厘清工作领导机构与议事协商机构之间的 职能定位， 明确领导机构、 议事机构、 日常工作机 构之间的关系、 责任、 任务， 以落实 “市人民政府 应当加强对推进大连东北亚国际航运中心建设工作 的领导” 的法规要求， 统领大连东北亚国际航运中 心建设高效推进。

　　二、 拓展法源形式， 构建多元并蓄的规范体系

　　良法乃善治之基础。 大连东北亚国际航运中心 法治化营商环境建设需要一套汇聚政府、 社会、 市 场多方智慧， 构建结构合理、 可操作性强、 地方特 色突出的规范体系。 为此， 需要打开思路、 拓展法 源形式， 正视非正式规则 (软法) 作为法源形式的 必要性， 将非正式规则纳入法律范畴予以统筹， 实 现多元规则及其承载的利益主体互利互惠的正和博 弈。 可以将公共政策、 行业公约、 社会组织章程、 授权委托文件， 甚至是企业内部章程统统纳入地方 性法律规范体系中统筹考量， 以弥补国家法律调整 的空缺以及立法资源的不足， 并督促社会组织、 市 场主体积极承担义务， 实现依法自治 [1] 。

　　对大连市现有的关于航运中心建设方面的规范 性文件及公共政策进行梳理时还发现， 根据 《大连 市人民政府关于公布废止和现行有效规范性文件目 录的决定》 (大政发 〔2021〕 10 号)， 目前大连市 现行有效的 143 项规范性文件中， 没有直接与航运 有关的规范性文件， 涉及航运中心建设有关工作的 规范性文件有 49 项， 其中与航运人才 (含社会保 障) 有关的 19 项， 与土地有关的 10 项， 与投资金 融有关的 7 项， 与绿色环保有关的 5 项。

　　2011 年以 来， 原市港口口岸局作为大连东北亚国际航运中心 建设的牵头单位， 制定的 6 项与航运中心建设有关 的规范性文件， 目前已废止 5 项， 仅有 《关于印发 大 连 市 港 口 经 营 管 理 办 法 的 通 知 》 ( 大 港 口 发 〔2017〕 169 号) 继续有效。

　　在公共政策方面， 2011 年至今， 市政府及市政府办公室公开印发的政策性 文件中， 尚无推进大连东北亚国际航运中心建设的 综合政策性文件， 相关政策性文件中直接提及 “航 运” 的共 75 项， 其中只有 2011 年市政府出台的 《大连市人民政府关于促进大连港口集装箱业务加 快发展的意见》 (大政发 〔2011〕 61 号) 是与促进 航运中心建设联系较为密切的政策性文件， 其他文 件均为其他领域的政策性文件。 原市港口口岸局制 定了 《关于印发促进大连港口集装箱加快发展补贴 资金发放实施细则的通知》 等 25 项是与航运中心建设有关的一般性政策文件。

　　比较而言， 上海市在航运中心规范体系建设方 面是值得学习的。 上海市 2014 年以来相继印发了 《上海国际航运中心建设专项资金管理办法》 《上 海市调整优化航运集疏运结构项目资金管理实施细 则》 《上海市促进现代航运服务业创新资金管理实 施细则》 《上海市服务业发展引导资金使用和管理 办法》 《上海市推进海铁联运发展工作方案》 《上 海航空枢纽建设专项扶持资金管理办法》 等规范性 文件。

　　近年， 上海市各辖区也制定了各具特色的促 进上海国际航运中心建设的规范性文件， 如虹口区 制定了 《虹口区支持航运企业发展的若干措施》 《虹口区加快发展航运服务业的意见》， 浦东新区制 定了 《浦东新区 “十三五” 期间促进航运业发展财 政扶持办法》 等。 上海市及其各辖区政府安排航运 中心建设相关专项资金， 支持航运项目建设、 航空 枢纽建设、 海铁联运和现代航运服务体系建设， 促 进航运功能性机构集聚发展， 为推进上海国际航运 中心建设提供了政策引导和资金支持。基于上述情况， 拓展法源形式， 以 《大连市推 进东北亚国际航运中心建设条例》 为依托， 构建多 元规则并蓄、 针对性强的规范体系十分迫切。

　　一是 需要政府有关部门及时出台相关公共政策， 使大连 航运中心建设目标明确、 任务具体、 责任清晰。 比 如， 制定 《大连东北亚国际航运中心建设议事协调 规则》， 编制 《大连东北亚国际航运中心建设规化》 以及出台航运服务产业集聚区建设、 大连中国邮轮 旅游发展试验区建设、 邮政和快递集疏中心建设、 航运公共信息交流共享机制建设、 金融支持、 创新 鼓励、 航运高层次人才培养与引进、 财政支持、 监 督考核等方面的一系列配套公共政策。

　　二是发挥社 会组织和市场主体的作用， 将 《条例》 中涉及市场 运行、 行业管理、 资源配置等方面可以实行市场自 治的规范， 交由行业协会和研究中心来制定。 比 如， 行业诚信规范、 促进港口物流、 航运保险、 国 际船舶运输、 国际船舶代理、 无船承运业务、 国际 货运代理、 海事法律服务、 国际航运经纪和国际船 员服务等航运服务业发展配套政策和推进措施， 鼓 励航运业市场主体整合航运资源、 开展境外投资和 跨国经营等方面。 三是尽快促成大连东北亚国际航运中心研究院建立， 为政府决策、 行业服务、 市场 运行的规范制定提供智库支持。

　　三、 明确责任清单， 制定监督考核规范

　　大连市推进东北亚国际航运中心建设是一项繁 杂的系统工程， 而越是庞大的系统越需要明确系统 内各主体责任， 越需要各主体能够切实履行责任， 同向而行， 形成合力。 尽管 《条例》 中既有相关责 任单位的规定， 也有关于建立工作考核制度的规 定， 但这些规定普遍具有原则性概括性较强、 操作 性可执行性较弱的情况， 迫切需要制定明确的责任 清单和监督考核规范体系， 以保证国际航运中心建 设的高效推进。

　　四、 探索推动

　　“沙盒监管”， 制定保护创新规范 创新是社会发展的动力， 创新能力是城市竞争 力的核心要件。 大连东北亚国际航运中心能否具有 国际竞争力， 与大连市的包括技术、 制度、 知识产 权等在内的创新能力密切相关， 而创新的不确定性 会给法治系统带来巨大的挑战。

　　法律自身的滞后性 与营商环境内生的创新之间的矛盾， 充分考验法治 框架的容量和张力， 特别是在行政执法领域， 如何 兼顾创新与法治， 考验着我们整个城市的智慧。 “沙 盒监管 ” 是 指 先 要划 定 一个 范围 ， 对在 “盒子” 里面的企业采取包容审慎的监管措施， 同 时杜绝将问题扩散到 “盒子” 外面， 在可控的范围 之内实行容错纠错机制， 并由监管部门对运行过程 进行全过程监管， 以保证实施的安全性并作出最终 的评价。 这样做主要是在保护与监管间寻找最佳结 合点， 以更安全的方式鼓励创新， 破解 “一管就 死， 一放就乱” 管理瓶颈， 实现监管模式不断优化 升级。 北京市在这方面的举措值得我们借鉴。

　　2018 年 11 月， 北京市中关村科技园区管理委员会、 北 京市金融工作局、 北京市科学技术委员会发布 《北 京市促进金融科技发展规划 (2018—2022)》， 提出探索推动以 “监管沙盒” 为核心的金融科技监管创 新试点落地， 积极争取监管部门监管科技相关政策 试点， 推动在北京金融科技与专业服务创新示范区 探索 “监管沙盒” 试点和 “金融风险管理实验区”， 吸引监管机构、 地方政府、 技术企业、 高校与研究机构、 行业组织等参与， 有效探索金融科技的安全 边界与创新路径。

　　2020 年 4 月， 北京市海淀区人民 政府办公室发布 《海淀区关于常态化疫情防控下聚 焦 “六稳” 做好近期经济工作的若干措施》， 提出 打造新经济监管制度策源地。 开展面向新技术、 新 经济、 新业态、 新模式等领域的 “沙盒监管” 试 点， 聚焦人工智能、 智能网联、 自动驾驶、 数字经 济以及金融科技等优势领域， 探索建立可推广的新 经济监管制度框架。 “沙盒监管” 是将原则性与灵活性相结合的法 律原则在实践中的创新应用， 如果把 “沙盒” 视为 法律的授权范围， 那么 “沙盒监管” 就是允许在法 律授权的范围内开展改革创新试验， 并由法定部门 进行监督管理的执法方式。

　　因此， 探索推行 “沙盒 监管” 同样需要制定制度规范， 来确定 “沙盒” 的 边缘和事项， 明确 “监管” 的流程和方式， 确定纠 错机制。 大连东北亚国际航运中心建设有必要借鉴 北京经验， 制定制度规范， 在涉及国际航运中心建 设的金融、 物流、 贸易、 服务、 口岸、 人才等方面 的执法中， 探索推进 “沙盒监管”， 用制度保障改 革创新的进行。

　　综上所述， 善治就是制度之治、 规则之治、 法 律之治。 大连东北亚国际航运中心建设离不开一个 包含政府、 社会组织、 市场主体等多元利益主体协 商一致、 包容有序、 公开透明的良法体系， 这一体 系应当包含统筹合力的指挥运行机制、 多元并蓄的 运行规范体系、 责任明确的监督考核规范体系以及 保护创新发展的制度规范体系等诸多方面， 同频共 振， 加快构建大连东北亚国际航运中心规范体系， 以良法促发展保善治。

　　参考文献：

　　[1] 石佑启，陈可翔. 合作治理语境下的法治化营商 环境建设[J]. 法学研究， 2021(2)：174.

　　作者：李 军