生态补偿视角下美国湿地补偿银行制度研究

　　摘要:美国湿地补偿银行制度是一种引入第三方及市场交易机制,对湿地进行事前补偿的制度。其运行涉及湿地补偿银行、开发者、监管机构三个基本角色,具体是在监管机构的监管下,湿地补偿银行向获得“404许可证”的开发者提供和出售作为“信用点”的场外湿地,通过市场化交易的调节,实现湿地的保护和湿地“零净损失”的目标,在具体实践中,价值衡量标准的确定、湿地价值的评估等问题还应当被关注并持续考虑。该制度可以在我国以政府为主导、市场为辅助的湿地生态补偿机制下,作为市场交易补偿模式之一,为我国湿地保护事业提供一系列参考。

　　关键词:湿地补偿银行;生态补偿;湿地保护

　　湿地由于自身的公共物品属性而具有开放性和非竞争性。经济发展带来的湿地大规模围垦、过度开发,使湿地生态系统受到一定程度破坏,并对社会经济造成负面影响,其价值日益凸显,基于此,各国皆对湿地保护提出相应对策。美国自20世纪70年代着力于湿地保护工作,颁布了一系列政策法令:1988年,老布什在总统竞选时承诺将确保湿地的“零净损失”(NotNetLoss);四年后,克林顿在竞选时重申这一承诺,然后颁布了《政府湿地计划联邦指导》;2002年,小布什提出了超越湿地“零净损失”的政策目标。[1]

　　湿地论文范例： 保护、修复与利用海珠湿地二期的实践思考

　　尽管各届政府一再致力于湿地保护工作,但由于资本的逐利性,湿地面积在追求经济效益的步伐中不断萎缩。在此背景下,为了缓解湿地保护与经济发展两者的冲突,美国国家环保局(EPA)与美国陆军工程兵团(USACE)提出了一系列的政策措施,并且建立起一种旨在以最低的经济和政治成本对湿地进行保护的市场机制———湿地补偿银行制度(WetlandMitigationBank)。

　　1美国湿地银行制度的形成[2-3]

　　1.1《清洁水法》

　　美国《清洁水法》(CleanWaterAct)第三百三十一条规定:禁止任何人员对任何污染物的排放且禁止任何人填塞湿地。《清洁水法》第四百零四条(a)款对此作出例外规定:授权陆军工程兵团“在指定的处置地点,为在美国可航行水域排放疏浚或填土物料发出许可证”。这便是著名的“404许可证”制度。

　　《清洁水法》第四百零四条(b)(1)款进一步规定:美国环保局必须颁布实质性许可标准,并且陆军工程兵团在批准许可证时必须依循。根据上述规定,开发者在开发湿地前,需要先向陆军工程兵团申请许可,在陆军工程兵团根据环保局制定的统一标准进行审查和核准并颁发许可证后,才能进行开发活动。这一规则已经成为美国湿地保护工作进行的基础。[4]此外,《清洁水法》第四百零四条(b)(1)款还规定“湿地开发者需提供等价的替代湿地补偿受损湿地,以维持全国湿地的总量和功能”[5],确立了湿地补偿制度。

　　1.2《湿地缓解管理准则》

　　根据陆军工程兵团1990年颁布的《湿地缓解管理准则》之规定,对“404许可证”的申请一般使用避免—减少—补偿的排序方法进行审查:首先,申请人应避免填塞湿地资源;其次,应尽量减少因无法合理避免而对湿地产生的不利影响;最后,应对所有最小化措施都已行使之后仍然存在的不可避免的不利影响提供补偿缓解措施。这确立了湿地补偿的具体类型以及补偿标准,并且推动了异地湿地补偿制度的发展。

　　在这一准则下,开发者有义务对其所开发的湿地进行相应的生态补偿,但在进行具体补偿的过程中,由于受自身的技术和专业水平限制,常常达不到应有的补偿标准。同时,由于监测和执行机构资源的有限性以及运行的不成熟,其监测和执行工作也不能达到标准,最终这种补偿方式并未能取得预期的效果。鉴于这些问题,在20世纪80年代后期,美国陆军工程兵团和美国国家环保局开始将市场交易机制引入湿地补偿活动,从而产生了一种在经济效率和生态完整性方面皆有利的湿地保护市场交易制度———湿地补偿银行制度。

　　1.3《联邦湿地补偿银行指导准则》

　　美国陆军工程兵团和美国国家环保局在1995年颁布的《联邦湿地补偿银行指导准则》中,正式认可了湿地补偿银行的做法,提出了在“404许可证”下建立和应用湿地补偿银行的条件标准以及审查程序。在此基础上,美国湿地补偿银行迅速发展。

　　1.4《水域资源损害补偿最终规则》

　　在确立了湿地补偿银行的补偿方式之后,2008年,美国陆军工程兵团与美国国家环保局颁布了《水域资源损害补偿最终规则》,系统地规定了湿地补偿的三种方法,即建立湿地补偿银行、湿地开发许可证持有者自行补偿(Permittee-responsibleMitigation)、湿地替代费补偿(In-lieuFeeMitigation)。[6]其中,湿地补偿银行引入第三方及市场交易机制,实行事前补偿;湿地开发许可证持有者自行补偿是在补偿的计划草案被批准之后进行的自行恢复及补偿;湿地替代费补偿是湿地开发者支付费用到第三方账户,由第三方主体替代湿地开发者进行湿地补偿,是一种事后的湿地补偿机制。这三种湿地补偿机制相辅相成,共同致力于湿地的恢复与保护工作。其中,湿地补偿银行制度在美国乃至世界湿地保护的发展进程中具有重要意义。

　　2美国湿地补偿银行的内容

　　建立湿地补偿银行必须遵循明确的联邦指导方针,设立中的湿地补偿银行必须向美国陆军工程兵团提交申请,由湿地补偿银行审查小组审查,审查小组和湿地补偿银行就湿地补偿银行目标、所有权、运营和执行的所有细节进行谈判,再将被提议的湿地补偿银行向公众告知并征求意见。[7]除了这些联邦指导方针外,许多州还制定了湿地补偿银行的法定或监管框架,以确保符合州湿地保护法律的要求。湿地补偿银行制度运行过程中的主要监管机构为美国国家环保局和美国陆军工程兵团,由美国国家环保局制定许可标准,美国陆军工程兵团在此标准下授予许可、批准并进行监督。

　　一方面,监管机构经过授权、批准等程序使开发者持有湿地开发许可证;另一方面,在其监管下,银行发起人将其新建、恢复的湿地量化为“信用点”(Credit)并进行出售。湿地开发者在湿地开发之前,根据其湿地开发计划,将对湿地开发带来的不可避免的影响,通过湿地补偿银行以市场价格购买相应的“信用点”来补偿损失,承担生态补偿责任,将生态补偿的具体工作移转给湿地补偿银行,湿地补偿银行再持续进行湿地新建、恢复的工作,以维护湿地在总量和功能上的可持续平衡,最终形成长效的湿地生态补偿机制。[8]下文主要从湿地补偿银行这一主体的角度对该制度进行分析。

　　2.1湿地补偿银行的类型

　　美国陆军工程兵团的研究报告显示[9],在美国湿地补偿银行的实践中,现有的银行在其具体目标、赞助类型和客户以及经营模式等方面存在很大差异。其变化程度远远大于制度设立初期的规划和预期,且变化的范围极广,甚至可以合法地质疑这些发生在边缘的变化状态,其不实际使用“湿地补偿银行”一词,却行其事,这类银行不在本文讨论范围之内,此处仅列举在制度设立时预期范围内的湿地补偿银行类型。

　　2.2湿地补偿银行运行中的基本角色

　　如上所述,湿地补偿银行运行中涉及发起人、客户、监管机构三个基本角色,当被置入市场交易环境中,这三个角色之间具有连锁关系,这三个角色在湿地补偿银行实践中的具体作用:开发者取得美国陆军工程兵团的许可证,开发并补偿相应面积的湿地(可能大于开发面积)。

　　不过,开发者并不自行进行补偿,而是就所需补偿的湿地,向已获美国陆军工程兵团批准的湿地补偿银行购买“信用点”。简单地说,湿地补偿银行可以被描述为一种市场交易,自由创业的湿地补偿银行向获得“404许可证”的开发者提供和出售作为“信用点”的场外湿地。在市场交易环境中,为了确保上述机制的运行,存在一些需要满足的需求条件和供给条件。

　　基本的需求条件包括:首先,对于不可避免产生湿地损失影响的建设开发活动给予许可;其次,对产生的不可避免的湿地损失不可以进行现场补偿;最后,监管机构对于不可避免的湿地损失规定了异地补偿的规则。基本的供给条件包括:其一,存在可选择的异地补偿的湿地场所;其二,存在可供恢复、建设的湿地资源;其三,拥有相关专业知识的人员、相关专业技术及充足的资金。在这些条件下,发起人、客户、监管机构的角色实质上已经被定义下来,下文将具体分析各角色在实践中的发展。

　　2.3湿地补偿银行的责任及功能[9]

　　2.3.1拥有可掌控的土地及管控其用途

　　各个湿地补偿银行拥有可掌控土地及管控土地的方式各有不同。大多数的湿地补偿银行通过付费(如签订长期租赁协议)的方式进行,它们之中存在大量的银行发起人与公共机构共同合作进行长期租赁或者获取地役权的情况。例如,实践中有几家湿地补偿银行位于州和联邦的野生动物保护区、军事保留区内。此外,限制性协议(RestrictiveCovenant)、地役权保护、撤销条款在湿地补偿银行业务中也经常使用。掌控土地的不同方式对湿地补偿银行制度的推行提供基础保障,换言之,湿地补偿银行的长期运行依仗这些土地资源。

　　2.3.2“信用点”的生产与维护[14]

　　湿地补偿银行的根本目的是补偿湿地丧失的面积或功能,对湿地进行管理,主要通过以下四种方式进行:(1)恢复受损或者以前存在的湿地;(2)提高现有湿地的质量;(3)在非湿地区域创造新的湿地;(4)保护现有受到破坏或与遭受损失的湿地相比具有特别高价值的湿地。这些湿地补偿银行的湿地管理及长期维护,都需要专业人士的专业技术知识支持。实践中,私人出资设立的湿地补偿银行,通常通过契约的方式雇佣专业人士,而公共实体赞助的湿地补偿银行,则拥有更多的途径可以联系湿地管理机构以及履行公职的专业人士。

　　3实践评析

　　由于效率更高,规模效应更大,场外湿地补偿银行比现场或近现场补偿获得更多的关注,并迅速发展,但其中仍有一些问题存在。本部分将探讨湿地补偿银行是否可以符合预期,即湿地补偿银行是否能够实际达到湿地的保护和湿地“零净损失”的目标。通过关注交易是否交换了同等价值的湿地以及如何对湿地进行交易以确保等值,探讨湿地补偿银行实践中应当注意的问题。

　　3.1价值衡量标准的确定

　　在普通的银行和交易中,货币作为一般等价物衡量着价值。在湿地补偿银行的交易市场中,也存在决定性的交易指标,衡量着即将失去的湿地和用于补偿的湿地所提供的重要价值,为了确保等值的湿地交易,衡量价值的计量单位变得尤为重要。

　　如果这个计量单位不能正确地进行衡量,最终会偏离目标陷入错误的交易。那么价值衡量标准如何确定?如果对湿地保护的所有关注点都在于面积,以湿地面积作为价值衡量的计量单位,补偿工作则只需要简单地去识别损失的和恢复的湿地之面积,并计算面积上的净收益或损失。这样的计算方式,可能会使价值衡量变得容易,但效果并不能达到预期,因为并非所有湿地的价值都是同等的,湿地的类型、位置和所提供的服务不同,每块湿地都具有其独特性,这向湿地补偿银行的异地补偿模式发出极大的挑战。从湿地补偿银行设立的目标来看,是为了实现湿地的“零净损失”。

　　理想状态下,被衡量的应当是湿地所提供的一切价值,即湿地的生态价值、社会价值。生态价值包括蓄水、防洪、抗旱、气候调节、维系生物多样性、维持生态平衡等;社会价值包括旅游观光、科研实验、教育科普、提供工作岗位等,并且每块湿地由于地理位置的不同,其在所在环境整体的系统性也具有不同的功能。要实现湿地的“零净损失”,就是对湿地的上述价值损失进行完全补偿。

　　实践中,在湿地补偿银行采取异地补偿的方式下,许多不宜被估量的价值存在于湿地交易中,是否能够充足地将上述所有价值纳入价值衡量标准进行考量有待研究。如果简单的计量单位不能直接地考量所有需要评测的价值,就需要进一步考虑交易的等价物。因此,评估湿地补偿银行的成功与否,必须首先审查银行和政府使用的湿地评估方法,价值衡量方法及其计量单位必须包括对将要丧失的湿地和用于补偿的湿地的价值进行总体的评估计量。

　　如果湿地价值因湿地功能总体差异、湿地类型等差异而不同,那么将其总体价值以固定的单位量化,便能予以对应补偿。在当前湿地补偿银行的实践中,计量单位被称为“信用点”。为了对湿地功能价值进行可靠衡量,湿地补偿银行提供了这种灵活的机制,以在最低成本下实现湿地保护目标。下一步应当被讨论的问题便是在上述价值衡量的基础上,如何使用“信用点”对湿地进行评估,确保等值交易。

　　3.2对湿地价值的评估

　　衡量价值的计量单位被确定后,需要对计量单位“信用点”进行评估以确保等值交易,进而确保湿地补偿目标的实现,采用何种评估方法显得尤为重要。从生态补偿的角度来看,生态补偿的标准在理论上应当与生态受损者、生态建设者的损失一致。但在现实中,生态补偿的标准还受补偿者的经济状况、物价水平、消费水平的影响,加之生态效益和丧失发展机会的损失测算技术不成熟。目前,生态补偿的标准应以生态建设的成本与费用、生态建设中丧失发展机会的成本作为补偿标准,计算的方法有恢复工程费用法、市场价值法、损失折算法等。

　　4经验借鉴

　　4.1我国湿地保护现状

　　我国的湿地保护及湿地补偿表现为政府主导模式,多通过行政手段来规制,市场参与度不高。根据相关规定,国家对湿地实行“全面保护、科学修复、合理利用、持续发展”的方针。对湿地保护的相关规制主要集中于其他环境单行法律法规(《水污染防治法》《自然保护区条例》《野生动物保护法》等)、行政规章(《湿地保护管理规定》等)及地方性法规(我国27个省份出台的省级湿地保护立法等)中,尚未形成专门保护湿地的单行立法。[17]在我国现实国情下,湿地保护工作还需要结合就业、贫困等问题进行考虑。

　　目前,我国湿地保护制度主要有:湿地保护公众参与制度、湿地保护区制度、湿地面积补偿制度等。首先,关于湿地保护区制度。根据2017年新修订的《湿地保护管理规定》(以下简称《规定》)第十一条及第十九条,国家提倡通过建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等形式完善湿地保护体系,建立湿地保护区制度。目前,我国已建立16个正式授牌的国家湿地公园,各地方也积极响应制定省内湿地自然保护区条例,这一湿地保护措施具有明显的政府主导性。

　　其次,关于湿地保护公众参与制度。根据《规定》第六条:“县级以上人民政府林业主管部门应当鼓励和支持公民、法人以及其他组织,以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。”表明我国的湿地保护公众参与现阶段仅局限于公益倡导,其并不能切实有效地激起社会公众参与湿地保护事业的积极性。此外,《规定》第十六条对于湿地保护信息公开进行的概括规定,对于公开方式、公开范围、公开程序、监督机制都未作详细的说明。

　　缺少可实行的信息公开配套规定,以便社会公众了解湿地保护工作的进程和现状。最后,关于湿地面积补偿制度,《规定》第二十五条及第三十条规定了湿地补偿制度,其中第三十条新规定“先补后占、占补平衡”的湿地面积补偿制度。这一规定体现了事先预防的观念,能够在总量上保证湿地面积的相对平衡,各地方对此积极落实,福建、浙江、贵州、宁夏等地已取得一定进展,但仍有结合市场机制进一步发展的可能。总之,我国湿地保护及生态补偿工作呈现显著的政府主导性强、市场参与度低的特性。

　　4.2可借鉴之处

　　湿地补偿银行制度可以在我国政府为主导、市场为辅助的湿地生态补偿机制下,作为市场交易补偿模式之一,为我国湿地保护事业提供参考。

　　4.2.1完善法规,制定统一的标准体系

　　美国湿地补偿制度的快速发展,离不开其明确的法律规范及具有高度可操作性的实施细则支撑,从其产生历史来看,美国湿地保护发展进程伴随着接连不断地颁布规范文件。我国目前在湿地保护方面的法规建设不足,效力层级不高,各地方颁布的地方性法规缺少统一的标准。就湿地补偿而言,2017年新修订的《湿地保护管理规定》中设立的一项新制度:湿地面积补偿制度,即“……用地单位应当按照‘先补后占、占补平衡’的原则,依法办理相关手续”。

　　该条文已经显示出“先补后占、占补平衡”的事前补偿机制,也规定了需要办理相关手续,具有一定进步性,但缺少具体的实施细则。因此,可借鉴美国的实践经验,制定适合我国湿地保护工作情况的、具有较高效力层级的法律规范,制定统一的开发审核标准、补偿标准等,为湿地开发和保护提供行为模式。总之,湿地补偿银行制度是一项具有进步性的创新制度,事实上也推进了湿地保护事业的发展,我国的湿地保护可以从中吸取经验。同时,也不能忽视该制度在发展之中存在的一些问题,需要在实践中探索解决。

　　参考文献：

　　[1]沈洪涛,任树伟,何志鹏,等.湿地缓解银行———美国湿地保护的制度创新[J].环境保护,2008(12):72-74.

　　[2]刘金淼,孙飞翔,李丽平.美国湿地补偿银行机制及对我国湿地保护的启示与建议[J].环境保护,2018,46(8):75-79.

　　[3]李京梅,王腾林.美国湿地补偿银行制度研究综述[J].海洋开发与管理,2017,34(9):3-10.

　　[4]J.B.RUHL,JUGER.GREGG.Integratingecosystemservicesintoenvironmentallaw:Acasestudyofwetlandsmitigationbanking[J].StanfordEnvironmentalLawJournal,2001(20):365-389.

　　[5]MORGANM.ROBERTSON.Theneoliberalizationofecosystemservices:Wetlandmitigationbankingandproblemsinenvironmentalgovernance[J].Geoforum,2003,35(3).

　　作者：李亚维