落实宅基地集体所有权的实践探索与制度因应

　　摘 要：宅基地制度基本功能的时代变迁对落实宅基地集体所有权提出了新要求。部分地方在推进宅基地“三权分置”探索中以宅基地集体所有权权能分解所形成的权利为主要抓手，积累了落实宅基地集体所有权的重要经验。立足实践，落实宅基地集体所有权须遵从宅基地“三权分置”的制度目标，坚持宅基地保障功能逐步向国家住房保障职责理性回归的改革方向，细化落实宅基地集体所有权的职责主体，构建落实宅基地集体所有权的三级权利体系并适时将相关权利纳入《民法典》《土地管理法》，从立法与政策、理论与实践两个维度实现改革探索的协同推进。 

　　 关键词：宅基地 三权分置 集体所有权 实践探索 协同推进

　　一、引言

　　近年来，我国农村人口生活方式发生重大变化，农民代际差异逐渐拉大。在此背景下，现行宅基地制度强化保障功能所带来的利用身份化和权利固定化，在一定程度上引起了宅基地闲置严重①、利用率偏低等问题。数据显示，截至2020年初，我国“农村存量集体建设用地约19万平方公里，其中70%以上是宅基地”②。大量宅基地“双闲置”③，“超额”占用宅基地④、社会主体名为租赁实为买卖宅基地等问题较为突出。

　　宅基地论文范例： 农村宅基地制度改革问题研究

　　同时，宅基地使用权的“制度外”流转和多元利用的常态化⑤，对现行宅基地制度带来了极大挑战。这也突显了宅基地财产功能重要性的逐渐提升以及科学平衡宅基地保障功能与财产功能关系，改革宅基地制度的迫切性。为此，中央提出以“三权分置”为方向的宅基地制度改革。集体所有、一户一宅、无偿使用、限定面积、规划管控、内部流转是我国现有的宅基地制度安排。⑥

　　这一制度呈现出较强的无偿性、身份性、封闭化特征，严重制约了宅基地利用效率的提升。从义乌、乐清、德清、余江、泸县、大理、大足等地开展的宅基地“三权分置”探索来看，在坚持集体所有制、耕地红线、严格用途管制等要求下，宅基地作为集体建设用地的重要构成，其利用状况在很大程度上影响了乡村振兴战略用地需求和农民权益保护。开展宅基地“三权分置”改革，就是要通过科学的权利构造，实现宅基地身份性与资产性的相对分离，并在农民生存保障的前提下实现农民宅基地使用权。⑦这就需要坚持宅基地制度改革的“底线”，重述宅基地制度的基本功能，再造宅基地产权体系。⑧

　　同时，宅基地“三权分置”改革也成为解决宅基地集体所有权制度困局的重要契机。宅基地集体所有权并非纯粹意义上的所有权，难以直接运用传统物权理论和制度阐释落实宅基地集体所有权。大多数地方将宅基地“三权分置”改革的重心放在宅基地资格权与使用权的生成、宅基地使用权权能等方面，极少涉及落实宅基地集体所有权的实践探索。现有理论研究也缺乏必要回应。惟有以“两权分置”到“三权分置”为研究视阈，坚持功能导向、系统阐发，充分挖掘相关实践探索，方能缕清落实宅基地集体所有权的目标要求，构建适应性的落实宅基地集体所有权制度。

　　二、功能变迁下落实宅基地集体所有权的要求

　　(一)宅基地制度基本功能的时代变迁

　　法律制度自有其功能，立法者亦望法律制度能发挥其预定功能。⑨“保障农村人口居住权，实现居者有其屋”是自改革开放以来宅基地使用权制度立法长期坚持的重要目标。⑩宅基地制度也被认为是以户为单位满足集体成员“住有所居”需求，维系亿万农民基本生存权利的重要制度。⑪保障功能作为宅基地之居住属性与社会属性融合的制度展现，早已深深植入我国宅基地制度。

　　实际上，以保障功能为导向的宅基地制度并未否定非集体成员通过依法继承或其他合法渠道取得宅基地使用权，也未否定宅基地使用权的财产属性及其他属性。⑫学界普遍将财产功能与保障功能作为宅基地制度的基本功能来探讨，围绕两者的有效兼容，曾提出兼顾实现“双重功能”的方案⑬，以及通过使社会保障功能回归社会公共性并实现宅基地制度资产价值的有序回归⑭、通过限制甚至禁止宅基地流动维护宅基地保障功能⑮等主张。

　　从现有研究中，可总结出三点可借鉴的内容：一是宅基地的要素和资产价值是设定宅基地制度功能的客观依据。二是宅基地制度以住房保障功能为主，兼有财产及其他功能。三是按照公法逻辑设计的保障功能与以私权逻辑所构造的财产功能之间存在严重的兼容问题。基于宅基地集体所有权的实践缺位，宅基地在很大程度上已沦为农户私权之标的物。在高级农业生产合作社向人民公社体制过渡进程中，宅基地对农村集体经济组织成员的居住保障价值逐步形成。

　　改革开放后，《土地管理法》等立法及相关政策坚持宅基地“两权分置”，通过明确成员以户为单位申请和限制农民买卖、出租并禁止农户将房屋及宅基地使用权转让给本集体以外主体⑯，保障农村集体经济组织成员的基本生存权。⑰按此路径，以农户成员之农村集体经济组织成员资格为依据，将保障功能确立为宅基地制度的主要甚至唯一功能，实际造成了宅基地物权的身份固化，阻碍宅基地资源优化配置利用。然而，宅基地制度的保障功能实质上属于社会保障的范畴，是在制度变迁中对国家社会保障不足的补充和历史性代替。

　　鉴此，宅基地权利中集体身份性与要素财产性的关系处理，成为宅基地“三权分置”改革的基本主线。“宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用权的财产属性”。⑱随着新型城镇化发展，对于部分农户而言，宅基地的居住价值渐降、资产价值渐升。尤其在经济发达地区、城市郊区、城中村，⑲宅基地制度对于农户而言，财产功能往往强于保障功能。事实上，宅基地使用权早已成为影响大多数农户生产和发展的重要资产。

　　一方面，宅基地所有权归农民集体，宅基地使用权作为法定财产权与宅基地集体财产权在集体所有制框架内具有理论上的一致性。在不损害集体财产权的前提下，农户可以依法行使宅基地使用权。⑳另一方面，《物权法》最早确认宅基地使用权的用益物权属性。宅基地使用权归农户，早已成为理论和实务之共识，具有较强的社会基础。如何适应财产功能重要性快速上升，成为推动宅基地“三权分置”改革的关键动因。

　　适应新时代宅基地优化配置与有效利用要求，须有序实现宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度对农民基本生存权的住房保障功能“在未来一个相当长的时期内也不可能发生根本性变化”21，仍将是宅基地制度的基本功能。在此前提下，鉴于农民因生产生活方式变化而产生的分化，可将宅基地制度基本功能的更新路径设计为两个层次：在整体层面，以宅基地对主体的价值需求差异为依据，分类型、分阶段推进宅基地制度保障功能向社会保障制度的有序回归。

　　在具体层面，应当根据宅基地对主体的主要价值差异，将农民大体划分为以城镇生活为主的城镇购房农民、以农村生活为主的城镇购房农民、以城镇务工为主的城镇未购房农民、以农村生活为主的农民四类群体，针对性确立其对应的宅基地制度基本功能并设计适应性规则。其中，以城镇生活为主的城镇购房农民、以农村生活为主的城镇购房农民对宅基地的资产价值需求远大于保障功能。在宅基地制度规则中，应当更加突出财产功能、弱化保障功能。以城镇务工为主的城镇未购房农民、以农村生活为主的农民，应当更为突出宅基地制度的保障功能，并在此基础上兼顾财产功能的适度实现。总之，从保障功能到保障功能与财产功能兼容的宅基地制度功能结构，已成为落实宅基地集体所有权的目标导向。

　　(二)落实宅基地集体所有权的新要求

　　通过私法方案改造基于公权框架设置的宅基地制度，是形成“两权分置”下农户宅基地权利高度集中、宅基地集体所有权严重缺失、宅基地资源利用效率问题的重要内因。我国“两权分置”的宅基地制度主要形成于计划经济体制时期，是在公权力主导下形成和发展起来的。但进入21世纪后，随着城镇化快速发展，理论和实务界普遍主张采取私法方案改造宅基地制度。

　　《物权法》首次在法律层面确定宅基地使用权的用益物权属性，并在实践中不断强化维护宅基地制度的保障功能，加强宅基地使用权保护。加之农民集体的非组织化影响、农村集体经济组织长期以来的缺位以及村民自治组织普遍缺少对集体所有权实现之经济职能的有效履行，因而宅基地所有权大多停留在所有制要求及立法规定层面。这显然不符合集体所有制以及宅基地集体所有权制度的应有要求和功能定位。我国宅基地集体所有权仍具有极其宝贵的存在价值和实现意义。

　　从根源来看，集体所有制内在要求维护宅基地集体所有权并切实实现其应有之制度价值;从理论来看，宅基地集体所有权作为集体土地所有权的重要类型，是宅基地权利体系中的关键构成，支撑农村经济社会尤其是集体经济发展;从实践来看，宅基地集体所有权是宅基地使用权及其相关私权的权源，也是实现宅基地制度改革逻辑自洽，确保相关实践探索科学性与规范性之根本依据。落实宅基地集体所有权作为中国特色社会主义的内在要求，22是对传统宅基地制度所存在的宅基地集体所有权空虚化等问题的有效回应。

　　在形式上，落实宅基地集体所有权旨在实现宅基地集体所有权权利内容的应有回归;在内容上，落实宅基地集体所有权重在适度实现宅基地集体所有权权能的增量;在逻辑上，落实宅基地集体所有权着力确立宅基地集体所有权的基本功能并实现“三权分置”中“三权”的科学架构及逻辑自洽。宅基地集体所有权具有极强的社会性23与财产性特征，并未完全遵循传统私法中的财产权社会化理论的发展进路。在较长时期内，24宅基地集体所有权的社会性仍将明显强于财产性。即使《物权法》颁布以来，我国宅基地集体所有权仍受制度惯性及实践制约，仍未实现集体所有权的绝对财产化。

　　在此背景下，落实宅基地集体所有权具体包含两层意思：一是实现宅基地集体所有权的权能;二是确定并实现宅基地集体所有权承载的重要功能。换言之，落实宅基地集体所有权并非单纯要实现宅基地集体所有权的去财产性或去社会性，而是在两种属性兼容的前提下科学界定并实现宅基地集体所有权的权利内容，以及基于宅基地社会性而承载的社会性义务。基于“三权分置”下宅基地制度基本功能的导向性，落实宅基地集体所有权探索须把握好如下基本要求：

　　其一，明确宅基地集体所有权的“落实”目标，即将集体所有制及相关要求有效融入基于私法路径构建的宅基地所有权制度，以之为基础形成“三权分置”的宅基地权利体系。具体可分解为：以完善宅基地集体所有权权能为“点”目标;以有效实现宅基地集体所有权的价值取向与主要功能为“面”目标;以“三权分置”权源为定位，以构成逻辑自洽的宅基地权利体系则为“线”目标。

　　其二，丰富宅基地集体所有权的“落实”方式。这就需要按照宅基地“三权分置”私法构建的目标取向，以明确宅基地集体所有权权能为基础，从所有权——资格权——使用权的理论逻辑和实践理性中予以确定。

　　其三，把握宅基地集体所有权的“落实”限度。在农户直接占有、利用乃至有限处分宅基地之实践制约下，落实宅基地集体所有权与宅基地农户资格权、宅基地使用权存在一定的权益量增减的反比关系。坚持集体所有的前提下保护农户宅基地使用权(以及“三权分置”后的宅基地资格权和宅基地使用权)并协同实现宅基地集体所有权的所有制要求，落实宅基地集体所有权的时代功能，成为廓清落实宅基地集体所有权之“限度”的主要考量。

　　三、落实宅基地集体所有权的实践探索

　　(一)落实宅基地集体所有权的职责主体

　　鉴于成员集体不具有组织形态，无法自行行使宅基地集体所有权，《民法典》第262条和《土地管理法》第11条采取法定授权方式，确定集体所有的土地由农村集体经济组织或村民自治组织代表集体经营、管理。集体所有权的法定行使主体也成为落实宅基地集体所有权的法定主体。对此，相关实践探索大体形成了统一行使和分散行使两种模式。其中，统一行使是指在现行法定授权方式所确定的主体框架内，确定由某个主体统一承担落实宅基地集体所有权的相关任务要求;分散行使则是指将现行法定授权方式所确定的主体作为落实宅基地集体所有权的责任主体。

　　浙江德清基于已按照《浙江省村经济合作社组织条例》规定将村合作经济社作为社区性农村集体经济组织，采取统一行使模式，将村股份经济合作社确定为宅基地集体所有权的行使主体，赋予其“依法享有占有、使用、收益、处置本社宅基地的权利，并有权按相关规定参与宅基地规划”25;除村股份经济合作社社员会议或社员代表会议进行集体商议并形成决议事项外，具体由村股份经济合作社负责宅基地管理事项26。重庆大足、浙江义乌则采用分散行使模式确定落实宅基地集体所有权的职责主体。

　　(二)落实宅基地集体所有权的权利体系

　　通过赋权方式落实宅基地集体所有权，是相关实践探索的主要做法，契合宅基地集体所有权之权利属性及其作为集体所有制的基本实现形式。尽管《民法典》“第二编物权”没有直接规定集体所有权的具体权能，但经参考第263条关于城镇集体所有的不动产和动产“由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”，以及按照无特别规定下适用“第二分编所有权”之“一般规定”的基本原理，该法第240条实际认可宅基地集体所有权的“占有、使用、收益和处分”权能。

　　基于宅基地对于农户建造住宅的专用性，以及“两权分置”下宅基地使用权实际为农户拥有之实际，集体土地所有权主体在实践中并未真正获得宅基地集体所有权的“占有、使用、收益和处分”等方面权利。在此背景下，除占有、使用、收益和处分等权能外，部分地方在实践探索中提出了多个具体权利以落实宅基地集体所有权。

　　(三)落实宅基地集体所有权的自治管理

　　宅基地的管理既是政府监管的范畴，也是乡村自治管理的重要方面。目前，有关宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法审批、宅基地使用权流转管理、宅基地科学利用奖励以及宅基地违法利用处置等方面。宅基地“三权分置”相关实践探索也大多集中在宅基地权利架构与实现形式方面，甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下，仍然可从部分实践中梳理出有关自治管理的重要内容。

　　主要包括：

　　一是宅基地规划参与权。农业农村发展布局与农业农村规划紧密相关。参与或开展宅基地规划是国土空间规划背景下农民集体及其法定代表者落实宅基地集体所有权，推动乡村建设发展的重要方式。对此，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第12条规定，村股份经济合作社有权按规定参与宅基地规划。

　　二是宅基地的依法审批。宅基地申请审批直接涉及成员集体的宅基地集体所有权和住房保障职责，须在成员集体范围内履行集体审议、批准等程序。各地在实践探索中基本上都明确将成员集体或其法定代表主体作为宅基地申请的接受、审批主体。例如，浙江德清规定由村股份合作经济社确定社员清册，建立《村股份经济合作社宅基地资格权登记簿》，接受宅基地资格权人落实宅基地的申请;分户的，须经村(居)民委员会审查。

　　三是宅基地使用权流转管理。许多地方在探索中注重宅基地使用权流转方式差异，确定宅基地使用权流转的集体管理规则。例如，宅基地使用权抵押、出租、转让的，须经集体事前同意。

　　对此，《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》第6条第2款规定，“农村宅基地使用权转让全部权利人须自愿一致，并征得村级组织同意。”再如，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第33条规定，在符合规划和用途管制的前提下，抵押、出租、转让宅基地使用权的，须经村股份经济合作社同意。此外，浙江德清在实践探索中注重宅基地集体所有权主体及其法定代表主体对流转履约的监督作用，彰显自治、法治与德治相融合的乡村治理的优势功能。

　　四是宅基地利用的奖惩。在激励方面，重庆大足在宅基地“三权分置”探索中，逐步建立农村宅基地节约奖35。关于宅基地违法利用处置，除少数地方实践有所涉及外，大部分实践探索并未明确规定集体土地所有权主体及其法定行使主体在宅基地违法利用处置中的职权职责。

　　例如，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第13条规定，由村股份经济合作社按照有关规定对超标准占用的宅基地和非本社社员使用宅基地实行有偿使用，负责其他涉及宅基地管理的事项。再如，《重庆市大足区农村宅基地管理办法(试行)》第27条规定，村民委员会、村民小组应当建立日常巡查机制，应当及时发现并制止宅基地违法行为，并向乡(镇)政府报告。

　　四、落实宅基地集体所有权的制度因应

　　基于制度惯性和实践现状制约以及既有研究和实践的重心偏差，落实宅基地集体所有权相关探索主要面临落实宅基地集体所有权与保护农民宅基地财产权的关系不明确，落实宅基地集体所有权的边界模糊、地区差异、联动性弱等问题。对此，亟须坚持目标导向，充分借鉴实践经验做法，构建适应性的落实宅基地集体所有权相关制度。

　　(一)落实宅基地集体所有权的制度目标

　　基于落实宅基地集体所有权与宅基地“三权分置”改革的从属性，不宜单独设定落实宅基地集体所有权的制度目标，而须遵从适用宅基地“三权分置”之制度目标。在此前提下，落实宅基地集体所有权的制度目标宜设定为宏观目标、中观目标及微观目标。其中，宏观目标主要取决于社会主义集体所有制的基本要求以及落实宅基地集体所有权在宅基地“三权分置”中的功能定位。据此，可将之确定为形成完善的宅基地权利体系，实现宅基地集体所有权的制度功能。中观目标应定位为协调宅基地制度的保障功能与财产功能，解决日益突出的农村宅基地和住宅闲置浪费问题，36盘活利用闲置宅基地，37促进宅基地资源优化配置，实现土地资源集约节约利用。有效确定并实现宅基地集体所有权的基本权能及其相应的自治管理，则是落实宅基地集体所有权的微观目标。落实宅基地集体所有权制度目标的实现，有赖于以权利为抓手的系统化制度构建方案。

　　(二)宅基地集体保障功能的理性回归

　　向成员福利供给宅基地，以实现“户有所居”，是基于集体与成员关系而设定，是宅基地集体所有权“社会性义务”的体现。实际上，住房保障作为公共产品，理应属于社会保障体系的重要构成。包括农民在内的全体公民均为社会保障的服务对象，实现其“住有所居”亦是社会保障中住房保障制度的基本目标。基于经济体制及历史因素，我国将农民从住房保障制度中人为剥离开来，通过集体福利性供给宅基地方式实现农民“住有所居”的目标，事实上形成了游离于社会性住房保障体系之外的集体住房保障模式。

　　这一集体住房保障模式与社会性住房保障体系是基本割裂的，有违城乡公共服务均等化以及社会保障体系的全覆盖要求。农民作为社会公众中的重要群体，理应平等享有国家提供的公共服务，拥有与城镇居民平等获得政府住房保障的权利。

　　五、余论

　　从我国土地制度改革历程来看，宅基地“三权分置”制度设计仍须沿着“实践探索——制度回应——实践应用——制度完善”的制度改革路径逐步推进。从实践探索和理论研究来看，推动宅基地“三权分置”亟须系统回应宅基地“三权分置”面临的各种理论命题。这就需要按照从宅基地价值到宅基地制度功能的分析进路，为探索形成宅基地“三权分置”相关理论和制度提供目标和方向指引。

　　集体土地所有权作为宅基地制度中的最基本权利，是宅基地上其他权利的权源，从根本上决定了宅基地“三权分置”的权利架构路径。落实宅基地集体所有权并非宅基地“三权分置”改革的简单宣示，更是解决宅基地“两权分置”下权利结构痼疾，矫正宅基地集体所有权功能取向，完善宅基地集体所有权制度的重要契机。

　　本文立足宅基地制度的基本功能定位，在宅基地“三权分置”的框架体系内，充分挖掘相关实践经验，以权利为抓手，探索落实宅基地集体所有权的相关理论和制度设计。然而，宅基地“三权分置”改革仍是一项长期的实践探索，既要协调好落实宅基地集体所有权与保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的关系，又要回应好如何落实宅基地集体所有权以及落实宅基地集体所有权所须坚持的限度，形成落实宅基地集体所有权的具体制度，避免出现落实宅基地集体所有权要求的“空泛化”。

　　总之，落实宅基地集体所有权仍须在法治轨道上推进相关实践探索，仍须将落实宅基地集体所有权的基本要求和制度实现置于宅基地“三权分置”的制度体系中，以实现落实宅基地集体所有权与相关改革措施的体系性协同。

　　作者：杨青贵