师宗县农村土地承包经营权确权登记颁证

　　师宗县自2015年10月18日启动彩云镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点，2017年1月16日整县推进，计划2018年底完成，由于当地农村土地承包的历史、现实、经济等多种原因，至2019年6月才完成成果数据汇交‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在实施过程中，有好的经验、办法及措施，也存在很多的困难和问题，特针对问题提出了处理建议‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　按照2015年中央一号文件和《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》(中办发〔2014〕61号)有关精神要求，以中央6部委、省市农业行政主管部门的政策文件为依据，师宗县展开了农村土地承包经营权确权登记颁证工作‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 通过成立机构、宣传培训、资料收集、权属调查、张榜公示、审核登记、证书颁发、资料归档、成果验收等方式，完成了此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　一、基本情况

　　师宗县位于云南省东部，曲靖市东南部，地处滇、桂两省(区)结合部，属云南省革命老区县之一。 东与罗平县接壤，东南与广西壮族自治区西林县隔江相望，南邻文山州丘北县，西南与红河州泸西县毗邻，北倚陆良县，全县国土面积2783 km2。 全县辖10个乡(镇、街道)、110个村(社区)委员会、778个组(居)民小组，1982年开展第一轮农村土地承包，1998年进行第二轮农村土地承包，2007年继续推进第二轮农村土地延包，共有8.5万承包户，实行家庭承包经营的耕地面积约97万 hm2。

　　此次全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作共分为7个作业标段和1个技术牵头标，采用了公开招投标的方式，诚邀7家具有独立法人资格及相应资格条件的作业单位参与此项工作。

　　二、工作流程

　　(一)前期准备充足，工作措施得当

　　农村土地承包经营权确权登记颁证工作点多面广、工作量大、政策性强、情况复杂，技术要求高，为确保此项工作的顺利开展，必须做足前期准备工作，采取的措施：

　　一是安排部署到位，按照县确权领导小组的统一要求，各乡(镇、街道)迅速制定并上报《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，并召开了动员会，对确权登记工作进行了全面安排部署，将此项工作纳入年度重点工作考评，镇村签订目标任务责任书，推行旬汇报、月督查工作机制，组建村(社区)5人工作组，上报以村为单位的土地确权登记工作方案，并通过镇确权办审核; 二是业务培训到位，县确权办召开农业系统(抽调人员)业务培训，各乡(镇、街道)均要召开业务培训会、县确权办还建立了确权登记颁证工作QQ群，及时解答各乡(镇、街道)政策咨询，收集工作进展情况，并安排业务干部深入部分镇，重点就《师宗县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》及《政策100问》进行培训，规范确权工作的技术要求、操作流程等。

　　三是保障措施到位，各乡(镇、街道)相继成立以主要领导为组长的确权登记工作领导小组，筹措资金、抽调业务骨干指导辖区内的确权工作，实行乡(镇、街道)级干部包村到组，确保此项工作的顺利开展; 四是部门配合到位，县级相关部门主要负责人组成的综合协调组、业务指导组、纠纷处理组等8个工作组积极与各乡(镇、街道)联系，并深入实地指导召开动员会、培训会及工作开展; 五是政策宣传到位; 县确权办在县农业信息网上开设了土地确权登记颁证工作专栏，在县电视台启动了为期20 d的《工作方案》及标语宣传，编发《工作简报》，及时发布各乡(镇、街道)工作动态，总结推介好的做法和经验。

　　(二)制定统一技术方案，确保数据成果质量

　　由师宗县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室主持，技术牵头单位和所参与的作业单位根据《农村土地承包经营权调查规程》 《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》 《农村土地承包经营权确权登记颁证数据库建设技术指南(试行)》 《农村土地承包经营权确权登记颁证数据库成果汇交办法(试行)》等要求，编制了《师宗县农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术设计书》，通过省级专家组的评审。 作业过程中各个作业单位严格执行《技术设计书》要求，确保每一个阶段，每一个环节都符合规程规范要求。

　　(三)强化过程督促检查，高效推进确权颁证

　　为确保确权过程中质量，县委、县政府定期、不定期进行督促检查。 一是行政层面，由县纪委监察委组成工作组，在调查、公示、颁证等期间对各乡(镇、街道)进行进度、质量、协调等方面的督查，督查所形成的报告将作为乡(镇、街道)当年年度考核的量化指标之一; 二是技术层面，由县确权办、技术牵头单位组成巡查组，在工作开展的各个阶段，对作业标段投入的人员、设备、软硬件、安全、质量、工期等方面进行巡查，现场反馈巡查意见、提出整改要求、督促及时整改，并定期进行复查。

　　(四)认真组织开展“回头看”，精准每一本权证信息

　　在基本完成承包地确权登记颁证的工作基础上，按照省、市的要求下，开展“回头看”，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中。 师宗县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室专门组织召开会议，要求各作业单位统筹计划、安排人员、进村入户、广泛宣传，让承包农户仔细核对、仔细确认，同时留出3个月的时间落实“回头看”工作，修改地块面积存在错误的; 要需修改家庭成员信息的; 补充地块数量缺漏的; 补充家庭成员缺漏的情况。 确保承包农户手中持有一本真实的、信息无误的农村土地承包经营权证书。

　　三、存在问题

　　(一)工作底图滞后，严重影响工作进度

　　项目启动后，师宗县对确权的各项工作非常重视，先协调各乡(镇、街道)安排相关作业单位开展摸底调查、台账资料清理工作，同时多次与云南北斗高分地理信息科技有限公司沟通协调(全县的工作底图除试点彩云镇外，都由云南北斗高分地理信息科技有限公司制作)，争取早日领取影像图，但因影像资料存在未制作完毕、未通过云南省测绘产品质量检测站的检查、影像价格偏高等因素，自2017年初就开始协调，直到2017年10月底影像图才基本到位，整个工作开展时间至少耽搁10个月，严重影响该项工作的实施进度。

　　(二)基层组织认识不到位，直接影响工作进度

　　确权工作实施的主体是乡(镇、街道)、村(社区)委员会、组(居)民小组等，但有些干部和群众对农村土地确权登记颁证工作的重要性和必要性认识不足，认为土地承包经营权确权发证意义不大，作用不明显; 有的认为在土地二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再确权发证是劳民伤财，没有必要，存在指界叫不上，公示不见人、签字要求人等现象; 还有部分村民常年外出务工，无法联系，又没有指定亲戚或朋友帮忙指认地块，导致承包地权属没有人指认，直接影响权属确认工作进度。

　　(三)部门间资源共享迟缓，乡(镇)任务繁重

　　此项工作需收集历年工作形成的承包台账资料、人员信息资料等，因涉密等方面原因，公安部门的人员信息不能共享，全靠作业人员挨家挨户进行收集，工作量大，且容易漏人、漏户。 各乡(镇、街道)、村(居)委会及村(居)民小组是土地确权的责任主体，但由于工作多，任务繁重，无暇抽出更多的时间来做土地确权工作，导致政令不畅，宣传不到位，农户积极性不高，致使工作推进速度缓慢。

　　(四)历史遗留问题多，调解纠纷难度大

　　因政策原因，大部分承包农户在二轮延包时为规避公益粮或农业税，少报面积、少报地块，此次确权时又要求增补，没有权属来源，且争议较大; 或因历史原因，承包土地虽经过一轮发包、二轮延包、补换发证等工作，但所形成的台账信息均为纸质，且存在部分承包农户既没有证书，又没有台账，也没有权属来源，现状调查时难以确定究竟哪块是承包土地; 同样，因历史原因，部分村组与相邻村组存在“借地成古”等现象，虽经当地政府部门多次协调，但仍未解决，导致一部分地块成为争议地，不能调查，不能上证。

　　(五)作业单位较多，业务素质低

　　全县8个标段7家作业公司，在工作密集时人员接近150人，且各作业公司技术水平、管理能力参差不齐，导致县确权办和技术牵头标技术统一、技术管理困难，且对涉密数据的控制、管理也较困难。 部分作业公司不但在师宗县负责土地确权项目，同时也在其他县市负责此类项目，人员分配不过来。 县确权办多次请求增加业务能力强的技术人员，但多数公司只是口头应付，一直未落到实处，新招来的技术人员有大量的实习生，工作经验少，业务能力弱，实际工作中存在很多问题，开学以后就一走了之，工作严重脱节，导致进度缓慢。

　　四、建议

　　(一)加大宣传力度，贯彻落实确权政策

　　要做好该项工作，必先做好基层干部的政策理论和业务能力的宣传、培训，开展现场培训会、视频会、QQ工作群、微信工作群等，通过多种形式、多种渠道、多个层面进行全方位的宣传，专项宣传、定期宣传，让广大基层干部熟知政策、掌握政策，同时帮忙宣传政策; 其次是召开群众会，发放宣传资料，建立村组微信群，梳理各个村组的特殊问题，提出解决问题的思路。 通过宣传，让基层干部和广大承包农户认识到土地确权的重要性，明确没有参与土地确权的利弊，充分发挥党支部、村(居)民委员会、村(居)民小组各级基层组织的作用，把政策交给群众，力争做到家喻户晓，增强群众参与的积极性、主动性。

　　(二)部门协调配合，调处历史纠纷

　　由于一轮土地承包、二轮土地延包及补换发证时不同程度地遗留下了一些历史问题，时间跨度长，涉及类型多，利益关系复杂，法律政策还在不断完善，土地承包经营纠纷日趋常态化，表现出形式多样、范围广泛等特点，导致纠纷多、调解难，成为社会的焦点、难点及热点问题。 应由乡(镇、街道)确权办组织农经、国土、林业、水务等部门组成工作组，通过收集历史资料，测绘专业人员现场配合协调; 对没有痕迹资料的纠纷，组织村组中参与过一轮土地分配，且能讲清争议地块来龙去脉的老干部、老党员现场作证，确定权属后再把所形成的调查意见、调查资料在群众间公示，充分听取群众意见，最终做出决定。

　　(三)乡(镇)设立日常管理机构，培养专业技术人才

　　这次土地确权已经结束，但后续的土地承包管理工作即将开始，土地确权数据库运用、稳定农村土地承包关系长久不变及土地“三权分置”的有效实现等都需要由专业的技术人才来管理，所以亟需设立农村土地承包经营权管理专门机构，同时培养精干的业务人员，为下一步农村土地承包经营权的管理、变更、转让提供优质服务。

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　　五、结 语

　　农村土地承包经营权确权登记颁证工作是采用新技术、新手段来确定土地权属，所形成的成果数据是准确可靠，涉及千家万户，在以后的管理、使用过程中需各级各部门和技术服务部门通力合作，做好土地确权管理信息系统的运用、管理工作，更好的服务社会和广大农户。 农村土地承包经营权确权登记颁证工作是给农民承包地确定“身份证”，这些土地就可以依法流转交换、优化配置。 有了这个权证，农民就可以以此为抵押物向金融机构贷款，既可以入股获取分红，也可以通过流转获得收益，为大幅提高农民财产性收入创造了条件。 同时，还可以把农民从承包土地中解脱出来，加快农村剩余劳动力转移，推动农业现代化和城镇化建设进程，解除广大农民群众外出务工经商的后顾之忧。

　　参考文献

　　[1]马德华.关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践与思考—以泸州市龙马潭区为例[J].经济研究导刊，2015(20)：51-52.

　　作者：洪雨顺1，刘孝文2，梅石莲3，王春秀4