草原生态保护补助奖励政策实施效果评价

　　摘要:基于CNKI数据库中的文献计量分析功能,以手工整理的方式对发表于2011年1月至2020年6月评价草原生态保护补助奖励政策实施效果的文献进行统计,分析补奖政策评价的内容及趋势。结果表明,文献的评价内容主要围绕草原生态环境、农牧民收入、畜牧业生产和基础设施建设四个方面展开,多数研究认为补奖政策实施后牧草高度、草原植被盖度和草产量有不同程度恢复,农牧民收入有所增加,转移性收入占比提高,生产方式逐渐由放牧向半放牧半舍饲和完全舍饲转变,牧区基础设施不断完善。但也有研究认为禁牧减畜打乱了草原上原有生物间的生态平衡,使得草原退化;农牧民收入受牲畜出栏数量的影响先增后减;在一些偏远落后地区,靠传统放牧为生的农牧民因接受能力较差造成生产方式转变困难;地方政府财政资金紧张和农牧民收入偏低,造成基础设施建设不足。最后,对政策评价方法提出排除无关干扰因素并进行分类对照研究的改进建议,同时提出了针对性的对策。

　　关键词:草原牧区;补助奖励政策;政策评价;实施效果

　　草原是我国最大的陆地生态系统,具有防风固沙、保持水土、水源涵养、保护生物多样性等重要作用[1],是维持我国边疆地区和少数民族地区安定团结、繁荣发展的重要基础。自20世纪70年代开始,草原不同程度退化、沙化,主要原因是大量草地被开垦为耕地和牲畜的超载过牧。

　　进入21世纪以来,为改善生态环境,推动草原牧区可持续发展和促进农牧民稳定增收,我国陆续在部分省区组织实施了草原生态治理项目,包括生态移民、退牧还草、京津风沙源治理、退耕还林(草)等工程。2011年,我国在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)及新疆生产建设兵团实施草原生态保护补助奖励机制政策(以下简称“补奖政策”),2012年将政策实施范围扩大到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江和黑龙江省农垦总局的36个牧区半牧区县,覆盖了全国268个牧区半牧区县,再加上其他非牧区半牧区县,全国共有639个县实施草原生态保护补助奖励机制,涉及草原面积3.2亿hm2(48亿亩),占全国草原面积的80%以上[2],“十二五”期间,中央财政累计投入资金773.6亿元[3]。

　　2016年,在上一轮补奖政策的基础上,我国出台了《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》,新一轮补奖政策作为上一轮政策的完善和提高,补助奖励资金增加至每年187.6亿元,对禁牧补助和草畜平衡奖励分别提高至每年112.5元/hm2(7.5元/亩)和37.5元/hm2(2.5元/亩),同时取消了生产资料综合补贴和牧草良种补贴[4]。

　　2019年,国家用于禁牧补助和草畜平衡奖励资金共计155.6亿元,单独设立农牧民补助奖励政策,由农业农村部门继续用于农牧民开展禁牧和草畜平衡的补助奖励,绩效奖励资金32亿元由林草部门统筹用于草原生态保护等工作[5]。补奖政策是我国针对草原牧区所实施的投入规模最大、覆盖面积最广、涉及农牧民最多的一项政策[6]。政策实施以来,学者们对政策效果进行了评价研究,本文对补奖政策开始实施到2020年6月的评价文献进行全面系统的分析,梳理补奖政策实施效果、存在问题,对评价研究及政策提出建议,以期为未来补奖政策更精准落地提供参考。

　　1数据来源与研究方法

　　1.1数据来源及处理过程

　　文章所分析文献均来自我国中文期刊数据库(CNKI),检索时间限定为2011年1月至2020年6月,涵盖自我国补奖政策实施以来的所有中文文献,为检验文献分析结果的可靠性,将中文核心和CSSCI收录文献单独统计进行对比分析。

　　首先,对补奖政策相关的7对词汇进行高级检索:检索式A(主题“生态奖补”或含主题“草原奖补”)文献为200篇,检索式B(主题“生态补奖”或含主题“草原补奖”)文献为394篇,检索式C(主题“草原补奖政策”或篇关摘“草原补奖政策”)文献为357篇,检索式D(主题“草原奖补政策”或篇关摘“草原奖补政策”)文献为95篇,检索式E(主题“生态补奖政策”或篇关摘“生态补奖政策”)文献为311篇,检索式F(主题“生态奖补政策”或篇关摘“生态奖补政策”)文献为146篇,检索式G(主题“草原生态保护补助奖励政策”或篇关摘“草原生态保护补助奖励政策”)文献为368篇,检索文献总数为1871篇,去除重复文献后总数为674篇。其次,对文献类型进行筛选,只保留期刊论文和硕博士学位论文,符合条件的论文总数为525篇。最后,筛选文献内容,保留评价补奖政策实施成效的文献,最终文献总数为201篇。

　　1.2研究方法

　　首先,利用CNKI数据库中的计量可视化分析功能对201篇文献的发表作者、发表机构、发表年限和关键词等信息进行分析,理清自补奖政策实施以来发表文献的基本信息。其次,对所选文献进行评价分类,按照文献评价内容分为草原生态环境(包括草原面积、草原植被盖度、牧草高度、生产力等);农牧民收入(包括收入增减、收入结构);畜牧业生产(包括养殖规模、生产方式、畜牧业转型升级等)和基础设施建设(包括棚圈、贮草棚、围栏以及生产加工机械等)四个评价类别,然后分析每篇文献对于政策实施效果的评价。主要结论分为三类,一是正面影响,指政策实现了预期目标,没有产生负面影响;二是负面影响,指政策产生了直接而明显的负面效果;三是无效影响,指政策没有达到预期目标,没有产生重大负面影响。

　　2文献分析

　　2.1基本情况分析

　　2.1.1数据库来源

　　对201篇文献数据库来源进行分析,其中,期刊论文163篇,被中文核心和CSSCI收录文献共53篇;学位论文38篇,包括博士学位论文4篇,硕士学位论文34篇。

　　2.1.2研究机构

　　通过文献计量可视化分析得知,发文量前10机构发文占总发文量的51.74%,发文量最多的机构为兰州大学,发文量24篇,占比11.94%,之后依次为内蒙古农业大学、新疆农业大学、新疆草原工作总站、西北农林科技大学等。

　　2.1.3发表时间

　　在2011年1月至2020年6月期间,关于补奖政策评价文献数量最多的年份是2016年,为70篇,其次是2019年的58篇,2011年无符合要求文献。从2011年至2016年,发表文献数量总体呈上升趋势,其中2014~2016年呈直线上升趋势,年均增幅达116.02%,2016年文献数占前6年文献总数的20.83%,这主要是因为我国第一轮补奖政策实施时间为2011年至2015年,所以对补奖政策实施成效进行评价的文献大量见刊于2016年。

　　从2017年至2019年,文献发表数量基本保持在每年55篇左右(因2020年只统计至6月份,所以文献数量较少),但这一时期的评价内容主要还是以第一轮补奖政策实施成效为主,研究焦点为补奖政策对草原生态环境和农牧民收入的影响,整体变化趋势与文献总数的变化趋势相吻合。

　　2.1.4研究区域

　　201篇文献中有86篇的研究区域是内蒙古,占总数的41%,这主要是由于内蒙古草原面积广袤且草地类型非富多样、农牧民人均收入较高、畜牧业生产能力较强,而且内蒙古关于草牧业研究的科研院校和专业人才数量较多。其他研究区域文献包括新疆35篇,甘肃24篇,青海15篇,宁夏13篇,四川12篇,云南10篇,山西4篇,西藏3篇,研究范围为全国的有5篇,黄河源区3篇(因部分文献的研究区域不止一个,所以关于研究区域的统计总数超过了文献总数201篇)。

　　2.1.5关键词共现

　　在计量分析中,关键词共现可以清晰辨别所选文章的研究主题以及各个主题之间的关系。本文利用CNKI对所选文献进行关键词共现分析(只统计频次6次以上的关键词,节点越大表示出现的频次越高,节点之间的连线越粗表示两节点词的共现频次越高),结果见图3。其中,出现频次前7的关键词分别为草原生态保护、草原生态、草原畜牧业、畜牧业生产、禁牧、草原退化、牧民收入。

　　2.2补奖政策实施效果评价

　　学者们主要从草原生态环境、农牧民收入、畜牧业生产和基础设施建设四个方面对补奖政策的实施效果进行评价。其中,关于草原生态环境评价的文献最多,为141篇,占总数的41.96%;关于农牧民收入107篇,占比31.85%;关于畜牧业生产58篇,占比17.26%;关于基础设施建设30篇,占比8.96%(因部分文献的评价内容不止一个,所以统计总数超过文献总数201篇)。

　　关于补奖政策实施效果,在草原生态环境、畜牧业生产和基础设施建设取得了正面效应的文献数量超过85%,农牧民收入取得了正面效应的文献数量只有77.57%;在负面影响中,有19篇文献认为政策的实施对农牧民收入造成了负面效应,占到了所有负面影响文献的54.29%;认为政策对当地没有产生影响的文献有23篇。

　　2.2.1对草原生态环境的效果评价

　　2011~2020年6月,有141篇文献分析评价了补奖政策实施对草原生态环境的影响,评价方法主要有遥感监测数据、问卷调查、熵权法、Logistic回归分析等。评价结果为正面影响的文章有120篇,占研究草原生态环境类文章总数的85.11%。其中,侍伟利[7]研究表明,新疆2015年天然草原植被的综合覆盖度、综合植被高度、平均鲜草产量较2010年分别提高了4.7%、5~10cm和10.5%;也尔那孜·玉山艾力等[8]认为,新疆新源县补奖政策的实施抑制了当地草原生态环境持续恶化,有效降低了草原退化、沙化程度,遏制了鼠害、虫害、毒害草对草原的破坏程度,使草原逐渐恢复;冯秀[9]研究结果显示,补奖政策实施减缓了锡林浩特市、东乌珠穆沁旗和苏尼特右旗草原恶化的趋势,并且减轻了草原生态功能的衰退程度。此外,有38篇文献从农牧民角度分析了补奖政策对草原生态环境的影响,如韩枫等[10]研究表明,甘肃甘南的牧民认为补奖政策推行后,草原生态状况有所改观;金良等[11]研究表明,在锡林郭勒盟和呼伦贝尔市有85.3%的农牧民认为补奖政策实施有利于草场恢复和保护。

　　3讨论

　　3.1关于研究内容的讨论

　　在对草原生态环境评价结果为负面或无效的研究中发现,补奖政策的实施效果可能与地域、草原利用方式和自然环境的不同有关。在禁牧区,长时间禁牧会使低矮牧草光合作用减弱,抑制其生长和繁殖,减弱了牧草间良性竞争,导致植被盖度降低、牧草种类减少等。

　　此外,禁牧草场上缺少牲畜的粪便和踩踏,也不利于土壤养分增加和牧草生长、繁殖以及种群更新,进而制约了草原生态系统的可持续发展,所以有必要深入探讨未来如何调整禁牧区的草原利用方式。在草畜平衡区,草原生态环境未见好转的主要原因是部分农牧民因政策补偿资金较少迫于生计压力采取过牧超载行为。另外,降雨量对草地长势、物种多样性具有重要影响,在调研过程中遇到不同的气候环境,可能会对研究结果造成偏差,所以进行长期连续性的追踪研究或对照实验更能反映出政策实施效果。

　　在农牧民收入方面,多数结果为负面影响的研究认为,政策实施时间与牧户的收入呈“倒U型”发展关系,这是因为在政策实施的前两三年,农牧民按照政策要求将多余牲畜售卖再加上政策补偿,收入大幅增加,后两三年农牧民基本出售完多余牲畜,收入主要靠政策补偿,但补偿金额不足以弥补禁牧减畜造成的损失。

　　区域不均衡性也是造成收入差异的重要原因,禁牧区与草畜平衡区、纯牧区与农牧交错区,在草场状况、减畜任务、补偿金额、养殖牲畜数量,甚至在气候条件、牲畜市场行情、地区文化等方面都有显著差异,因此,在未来调整政策补偿金额时要充分考虑各地区的实际发展情况,使政策更精准落地。另外,一些边疆地区的少数民族牧民惜杀惜售观念严重,这也是导致商品经济落后和草原超载的重要原因,如何转变这部分牧民的传统思想,引导牧民进行现代化生产销售是各地区政府需要重视的问题。

　　草原论文投稿刊物：《草地学报》是中国科学技术协会主管、中国草学会主办、中国农业大学草地研究所承办的草学领域高级中文学术刊物。旨在报道草学领域最新科研成果，促进学术交流，推动草业发展。

　　4建议

　　4.1提高补偿标准的同时体现差异化在适当提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准的基础上,各地区应根据草原植被类型、草原生长状况、气候环境以及农牧民生产经营活动等特点,建立差异化补偿标准。对于人均获得补偿资金较少的地区,建议将资金集中起来,进行集体设施建设和项目实施,确保补偿资金发挥最大功效,如建设畜棚、污粪处理和饲草料基地等基础设施。

　　4.2适当调整草原利用方式应依据草场生态功能恢复情况灵活调整草原利用方式,对草原生态环境仍未改善的地区继续实行禁牧政策,并适当进行补播、施肥等措施增加牧草恢复速度。对禁牧后已经恢复了的草原地区实施解禁,划为草畜平衡区或者改为季节性休牧、划区轮牧等放牧方式。

　　4.3加强补奖政策的配套政策加大对棚圈、草棚、水井、围栏等基础设施建设的资金投入,扩大草牧业收获、生产、加工、储藏以及粪污处理等农牧民所需机械设备的补贴范围。同时也要引进技术先进、带动能力强、辐射范围广的生产加工企业,加快产品结构的调整和优化,提升产业整体发展水平。

　　参考文献(References):

　　[1]旭日干,任继周,南志标,等.保障我国草地生态与食物安全的战略和政策[J].中国工程科学,2016,18(1):8-16.Xurigan,RenJizhou,NanZhibiao,etal.StrategiesandpoliciesfortheecologicalandfoodsecurityofChina’sgrassland[J].StrategicStudyofCAE,2016,18(1):8-16.

　　[2]中华人民共和国财政部.中央财政支持草原生态保护补助奖励政策情况[EB/OL].2013-10-29.http://nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201310/t20131029_1004737.htm.MinistryofFinanceofthePeople’sRepublicofChina.Policiesonsubsidiesandincentivesforthecentralgovernmenttosupportgrasslandecologicalprotection[EB/OL].2013-10-29.http://nys.mof.gov.cn/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201310/t20131029_1004737.htm.

　　[3]陈文静.财政部启动新一轮草原生态补助奖励政策[N].中国财经报,2016-3-31(8).ChenWenjing.Theministryoffinancehaslaunchedanewroundofgrasslandecologicalsubsidyandrewardpolicies[N].ChinaFinanceandEconomicNews,2016-3-31(8).

　　[4]王加亭,闫敏,乔江,等.草原生态补奖政策的实施成效与完善建议[J].中国草地学报,2020,42(4):8-14.WangJiating,YanMin,QiaoJiang,etal.Theefficiencyofgrasslandeco-compensationpolicyapplicationandfuturesuggestion[J].ChineseJournalofGrassland,2020,42(4):8-14.

　　作者：钱政成1,武丽雯1,王加亭2,闫敏2,李平1,*