绥芬河自贸区通关便利化探索及启示

　　摘要：中国(黑龙江)自由贸易试验区绥芬河片区(以下称“绥芬河自贸区”)以制度创新为核心，大胆先行先试，取得了构建中俄车辆联检快放新模式、铁路进口大宗散装货物先换装后报关、创建多式联运跨境货物运输模式、创新内贸货物跨境运输查验通关模式、进境食用水生动物快速通关监管模式等一系列可复制可推广的重要成果，对国内其他自贸区建设发展和沿边地区扩大开发开放具有参考、借鉴价值。

　　关键词：绥芬河;自贸区;跨境运输;快速通关

　　绥芬河自贸区挂牌成立以来，坚持先行先试，聚焦制度创新核心任务，围绕服务东北振兴、深入对接俄罗斯远东大开发战略，助力国家全面开放、全方位开放大局，构筑起以自贸试验区“一区引领”，重点开发开放试验区、边境经济合作区、综合保税区、互市贸易区、跨境经济合作区、跨境电商综合试验区、境外园区“七区联动”协同发展新格局，口岸枢纽功能得到新提升，改革创新取得新突破，产业平台迈向新层级，市场主体迸发新活力，在通关服务、多式联运、互市贸易、跨境结算等方面，探索形成了一批首创性、特色化的创新成果，为沿边地区深度融入共建“一带一路”提供了可复制推广的经验模式。

　　一、构建中俄车辆联检快放新模式

　　(一)主要做法一是优化流程，推行“一站式”服务。建立“自助自驾”通关模式，升级系统、优化流程，由海关和边检备案、查人、查车的“多次停车受检方式”，改为“一次停车受检”的通关模式。在“一站式”查验通道，司机根据提示进行面相和指纹的比对，以“串口通信系统”为基础实现了边检、海关联查联验，同时查验，缩短信息采集备案和车辆查验通关时间。二是改进系统，信息“电子化”采集。为缩短备案时间，引入研发公司，改进备案系统，增加“车牌识别系统”功能，取消安装司机感应卡和车辆感应卡等设备，实现查验与备案采集同步进行，降低了出行费用，提高了通关效率，便利了中俄两国司机和旅客出行。三是预约申报，开通“组团式”验放。为了提高自驾游团组通关效率，在游客抵离口岸时开通专用通道。同时，在公路口岸窗口受理预约业务，旅行社提前48小时向海关办理有关车辆暂时进出境手续，提前24小时将自驾游车辆数、出行人员、出行时间等信息报送边检部门审核，实现了随到随检、组团验放。

　　(二)实践效果中俄车辆联检快放新模式的推行，缩短了通关候检时间，信息采集备案时间由原来30分钟缩短到2分钟，车辆查验通关时间由原来的10分钟缩短到30秒，为司乘人员和车辆通关提供了极大便利。

　　(三)下一步工作建议

　　一是根据通关实际需要，不断推进口岸基础设施现代化改造，进一步完善“一站式”通关服务流程，为出入境人员和车辆提供高效优质的通关环境。二是加强中俄双边交流互动，完善官方联络协作机制，保障快速通关安全可靠。

　　二、铁路进口大宗散装货物先换装后报关

　　(一)主要做法绥芬河自贸区创新铁路进口大宗散装货物先换装后报关模式，对于化肥、铁精矿等大宗进口散货，绥芬河海关采用现代化监控设备监管和关员实地现场监管相结合的方式，允许车站在俄方车辆入境后即开始换装，同时制发舱单数据，俄方车辆在换装后即可返回出境，解决了俄方列车在绥滞留时间过长的问题，保证了进口货物运输的畅通。

　　(二)实践效果

　　一是压缩通关时间，提高运行效率。开展先换装后报关业务后，平均每日减少滞压车辆10批次左右，直接压缩车站换装时间近12小时，保证了绥芬河铁路车站运行平稳畅通。二是压缩物流费用，节约企业成本。减少企业车皮滞留费用，每日为进出口企业直接节约车皮滞留费用近五千元，得到企业一致好评。三是缓解运输压力，确保运营顺畅。开展先换装后报关业务后，绥芬河铁路车站运行顺畅，俄铁有序安排进境发车计划，释放了中俄双方铁路运能，铁路跨境运输压力得到有效缓解。绥芬河铁路口岸进口量2017、2018、2019连续三年突破1000万吨，平均日接俄车13列，其中，化肥、铁精矿大宗散货进口量占铁路进口总量的20%以上，这得益于绥芬河片区创新开展大宗散货铁路运输先换装后报关监管模式，同时有利于挖掘铁路运输潜力，降低企业运营成本，保证中俄双方国际运输通道顺畅，提升绥芬河铁路口岸竞争力。

　　(三)下一步工作建议一是积极与哈尔滨海关相关技术部门及绥芬河铁路车站进行沟通协调，做好铁路口岸现场车辆换装处监控设备的更新和维护，确保现场监管无死角。二是探索尝试在进境俄罗斯原木和板材上开展先换装后报关的试点工作，减少木材班列夜间车辆入境后压站现象。三是协调俄方加快推动绥芬河——格罗捷阔沃区间26公里铁路改造，扩容跨境铁路口岸过货能力。四是在当前风险可控范围内，进一步优化绥芬河海关铁路口岸通关流程，压缩通关时间，减少企业运营成本。

　　三、创建多式联运跨境货物运输模式

　　(一)主要做法

　　一是“借港出海”形成通道。绥芬河自贸区作为首批沿边自贸试验区，立足口岸、充分调研、延伸触角，在借港出海上寻求突破，在原有内贸货物跨境运输的基础上进一步扩大了运输货物种类范围，增加 了国内指定港口数量，优化了海关监管流程，全面提升了由绥芬河口岸出境，经俄罗斯符拉迪沃斯托克、东方港等俄远东港口群至中国上海、宁波、天津等地区的货物运输的便利化水平，全面形成了“内外联动、多式联运、南北联通”的国际运输新通道。

　　二是“多式联运”提高效率。绥芬河自贸区加强与俄方互动，经与俄罗斯国家铁路局协商，开通了定站点、定时间、定路线、定车次、定运价的“五定班列”，运行时间从3至5天缩短为9个小时左右，完善了跨境运输布局，在俄罗斯符拉迪沃斯托克港、东方港、纳霍德卡港的基础上新增斯拉夫扬卡港作为境外中转港口，大幅度提高了跨境多式联运的时效性。

　　三是“内外联动”降低成本。加深与俄方对接，积极与俄罗斯铁路、港口开展深度合作，达成了“在绥芬河直接使用俄铁车板装运，全程免换装，集装箱运费下调30%至50%，港杂费下调55%”的跨国协议，有效降低了跨境陆海联运的成本。加大与俄方沟通，在申报、查验、运输等具体海关操作流程事项上实施“绿色通关”管理，与俄方海关监管结果互认达成共识，将原有“二次申报、二次验放”改为“一次申报、口岸放行”。

　　四是“南北联通”突破瓶颈。绥芬河自贸区立足黑龙江省优势产品，逐步将木材、玉米酒糟粕、玉米胚芽粕和玉米淀粉等北方特色商品纳入内贸货物跨境运输范围。在原有的上海、宁波、黄埔三个入境口岸基础上，结合沿海地区产业对原料的需求，增加了泉州、汕头、洋浦、天津、大连、南沙港、盐田港、蛇口港、福州港、湛江港、厦门港、太仓港、大铲湾港等13个入境口岸，截至目前，绥芬河自贸区内贸货物跨境运输入境口岸已增加至16个，基本覆盖长三角、珠三角、粤港澳等发达地区。

　　(二)实践效果

　　一是打通了“南下北上”跨境陆海联运走廊。绥芬河自贸区充分发挥在“一带一路”与“中蒙俄经济走廊”建设中的重要节点作用，借助独特的地缘优势、口岸优势、通道优势，创建了“中—外—中”陆海联运跨境货物运输模式，打通了“南下北上”跨境陆海联运走廊。绥芬河口岸站通过利用95306数字口岸系统，实现铁路与海关，与俄铁对方站班列信息共享，通关时间由半天缩短至半小时。2019年，绥芬河片区通过“中—外—中”跨境陆海联运新模式共发运了71个班列，7740个标箱，货值6.97亿元，货量11.61万吨，同比分别增长40%以上。商品主要涵盖板材、家具、木屋、大豆、玉米等，运输半径覆盖我国南方沿海地区。通过跨境运输的有效拉动，确保绥芬河口岸连续三年过货量突破一千万吨。

　　二是促进了中欧班列的大幅增长，积极助力国内国际经济双循环。中欧班列开行以来，经由绥芬河铁路口岸出境的中欧班列包括德国、比利时、俄罗斯等多条线路，回程入境班列由每月4列增加到10列以上，2020年9月份入出境中欧班列达26列，创单月历史新高。2020年1月至10月中旬，经由绥芬河铁路口岸进出境的中欧班列累计开行145列，12620标准箱，同比增长59.3%，持续保持高位运行，为保障国民经济平衡运行和稳外贸提供了有力支撑。

　　(三)下一步工作建议

　　一是优化流程，提高效率。引入宽标轨铁路线，配备充足的装卸作业设备，实现宽标轨分开作业。规划适合需要的堆场和库房，兼顾装卸、拆装、冷链等多方面需求。在符拉迪沃斯托克附近选择合适位置建设港口或租赁现有港口，采用先进的管理模式，提高作业效率。二是跑上促外，内外联通。通过中俄两国政府磋商机制，推动俄方对铁路基础设施进行升级改造，争取双向同等优惠政策。在俄罗斯成立车板运营公司，购置或租用宽轨车板保障运力，控制运输成本。三是引大联强，拉开框架。积极对接实力雄厚、运作平稳的大型航运企业参与中俄远东航线的运营，利用全球化的航线布局，全面打通东北地区与世界各主要经济体的海上物流通道，拓展对外开放新格局，为深度融入共建“一带一路”提供通道支撑。

　　四、创新内贸货物跨境运输查验通关模式

　　(一)背景东北地区是我国资源、能源、粮食等重要物质的生产储备基地，由于缺少出海口，受陆路运输能力限制，运往南方的物资不能及时发运，制约了“陆海内外联动、南北双向互济”开放新格局的构建形成。绥芬河毗邻的俄罗斯远东滨海边疆区具备多个优良海港，跨境通道顺畅，海运条件优越。以此为依托，绥芬河自贸区开辟了由绥芬河口岸出境经俄远东港口群辐射我国南方港口的内贸货物跨境运输陆海联运大通道，通过“借港出海”实现了南北物资高效流通。

　　(二)主要做法

　　一是扩大物资跨境运输辐射范围。根据物资调运实际需要，绥芬河片区请示黑龙江省政府，会商哈尔滨海关多次向海关总署提出“内贸货物借道国际水域运输”的建议。经海关总署批复，确定绥芬河口岸为内贸货物跨境运输试点口岸，确定上海、泉州、黄埔等16个港口为黑龙江内贸货物跨境运输进境口岸，确定俄罗斯符拉迪沃斯托克等4个港口为境外中转港，允许将木材以及石化、粮食等涉及出口许可证管制类商品的货物纳入内贸货物范围。

　　二是简化境内运输查验流程。编制《绥芬河海关内贸货物跨境运输管理操作办法》，开展“绿色通关”管理，施行特殊通道申报。通过向哈尔滨海关积极争取，将向上三级审批改为本关二级审批，极大地简化了内贸货物跨境运输的申报审批流程。千方百计降低企业运行成本，绥芬河海关与太仓海关签订了合作备忘录，简化入境验放流程，做到单证一致、关封完好、重量一致可直接快速放行。正在与上海、黄埔等入境口岸海关进行业务对接，力争在更多的进境口岸推广快速放行模式。

　　三是推动中俄海关协同联动。按照俄方海关要求，绥芬河海关为出境内贸跨境联运货物批批出具过境俄罗斯所需要的《植物检疫证书》，保障了通道的高效顺畅。协调推动俄罗斯海关深化内贸货物跨境运输通关改革，进境地海关与出境地港口海关实现电子数据互联互通，将原有“二次申报、二次验放”改为“一次申报、口岸放行”。同时，按照俄罗斯联邦海关署相关文件要求，对滨海边疆区过境货物(内贸货物跨境运输)给予通关便利，采用“不开箱、不查验”快速放行模式，对整列货物单证审核时长要求不得超过3小时，整列货物从入境至口岸放行不超过24小时，极大提升了货物在境外的通关效率。

　　(三)实践效果

　　绥芬河自贸区充分发挥口岸区位优势，辟建内贸货物跨境运输通道，增设进境口岸数量，优化通关查验方式，提高货物通关效率，确保了内贸货物跨境运输的常态化开展，为“北货南运”提供有力保障，缓解了国内运力紧张的局面，节约物流运输成本。2019年，绥芬河片区审核内贸货物跨境运输报关单288份，货物总重88314吨，货物总值2.49亿元人民币，同比增长38%左右，总体呈现“快速增长、品种多样、常态运营”的良好态势，成为黑龙江省向南运输物资的重要通道。

　　(四)下一步工作建议

　　一是增设跨境运输进境口岸。请示黑龙江省政府协调海关总署，进一步扩大内贸货物跨境运输进境口岸试点范围，争取实现沿海港口全覆盖，为“北货南运”提供通道支撑。二是优化通关服务平台功能。积极参与海关总署关于开发内贸货物跨境运输国际贸易单一窗口平台模块系统开发，尽快将内贸货物跨境运输录入和审单作业从当前H2010系统中移至国际贸易单一窗口平台，实现“在线录入、一次申报、现场施封、快速放行”，进一步提升通关时效。三是探索推广快速通关模式。加强与入境口岸海关监管部门的沟通协调，签订合作备忘录，引入风险评估，形成合作机制和数据交换，实现出入境两地海关查验结果互认同时，探索实现对内贸货物跨境运输集装箱开展GPS海关全程电子监管，降低境外换装风险，保障通道平稳安全运行。

　　五、进境食用水生动物快速通关监管模式

　　(一)主要做法一是在进境环节，货物由俄罗斯通过绥芬河公路口岸进境，企业在绥芬河综合保税区申报并建立物流账册。货物从口岸绿色通道直接进境后，由公路办事处直接施加关封，企业自行运输至绥芬河综合保税区查验场地。二是在查验环节，货物入区后，企业向海关申请进行换装，换装环节海关全程监管，重点核查兽医卫生证书和原产地证书、货物品名、标签、数重量等信息，并仔细查验海产品临床健康状态和成活率，确认无异常后直接放行。对于有布控指令的货物，实施“抽样放行”，即现场抽取样品后立即放行，样品送实验室进行检测。如果检测结果达标，则做好后续的出证工作。如果检测结果不达标，则通知企业将已经放行的货物召回并按相关规定处理。三是在经营环节，换装后的货物根据企业经营需要，一部分企业直接申报二线出区缴税，另一部分海关放行存入区内冷库待加工。

　　(二)实践效果通过创新进境食用水生动物监管通关模式，吸引海产品进口企业到综合保税区进行仓储和加工，扩大海产品的进口种类，拓展了综合保税区的业务经营范围，对海产品仓储、集散、加工、销售产生积极的促进作用。

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　　六、几点启示

　　第一，“创建多式联运跨境货物运输模式”全面加强了绥芬河对接国内外的货物集疏运走廊建设，有效提升了绥芬河作为边境口岸的跨境物流运输能力。

　　一是“借港出海”缩短运距，节约成本。俄罗斯远东地区的铁路、船舶、港等基础设施长期处于不饱和状态，成本低廉，运力富余。绥芬河片区作为首批沿边自贸试验区，立足口岸、充分调研、延伸触角，在借港出海上寻求突破，辟建了由绥芬河口岸出境，经俄罗斯符拉迪沃斯托克、东方港等俄远东港口群至中国上海、宁波、天津等地区的货物运输新模式，全面贯通了龙江“出海口”。货物从哈尔滨经绥芬河口岸和俄远东港口群运到韩国釜山，比经大连港运距缩短224公里，到日本新、横滨分别缩短1390公里、740公里，到美国西海岸缩短2000公里。目前，至日韩的内贸跨境运输货物的运输成本比经大连港的传统运输路径成本平均每个集装箱节约2000-3000元人民币。

　　二是“港区融合”提高效率。绥芬河自贸区与俄远东自由港深度融合，积极探索以国际经济合作为依托的贸易便利化改革，将原有“二次申报、二次验放”改为“一次申报、口岸放行”，加强与俄方互动，“五定班列”运行时间大大缩短，大幅度提高了跨境多式联运的时效性。三是“铁海互动”突破瓶颈。绥芬河自贸区结合市场需求的运行实际，有针对性的逐步突破壁垒，充实进境商品种类，增加进境口岸数量，积极简化入境验放流程，与太仓签订了海关系统合作备忘录，实现了单证一致、关封完好、重量一致即可直接放行的海 关入境验放模式。同时，积极推进通道双向进出境，探索实现长三角、珠三角等地货物双向联运，开展返程货物运输，往返班列基本实现“重进重出”，全面提升“中—外—中”陆海联运跨境货物运输通道的使用效率和效益。

　　第二，“创建多式联运跨境货物运输模式”是绥芬河自贸区促进口岸通关便利化方面的重要创新举措，具有全国复制推广价值。本项举措借助远东港口群，畅通龙江出海口，贯通欧亚大陆桥，开通了至日韩的国际货物走廊、至我国南方港口“中外中”内贸货物跨境运输走廊，实现了以绥芬河为窗口的内联我国南方地区，外联东北亚地区的多式联运跨境运输新体系，有助于扩大中国面向俄罗斯及东北亚对外开放，符合黑龙江省建设以对俄罗斯及东北亚为重点的开放合作高地的要求，对于推进绥芬河口岸跨境运输便利化具有重要意义。特别是在绥芬河本身不具备海运、空运能力的前提下，通过加强绥芬河至俄罗斯的铁路合作建设，利用俄罗斯海运为国内外贸易服务，并形成了成熟的运作模式，该运输体系在全国范围内具有代表性和领先性，同时具有更强的国际合作性和制度创新性。

　　第三，“创建多式联运跨境货物运输模式”推广所需条件及风险该举措实施路径清晰，需要具备一定的口岸运输基础设施，一般限于沿边地区，且通过毗邻国家能够有效缩短运输距离，或者节省运费。本项举措的推广实施有助于推动东宁、牡丹江、哈尔滨辐射的哈牡绥东产业带联动发展，促进区域协同发展。

　　如果能在全国推广，通过建设多式联运国际物流大通道，将大大提升边境口岸的跨境物流运输能力、运输效率，增强边境口岸枢纽地位。本项举措旨在提高通道运输效率，提升口岸通关便利化水平，但多式联运内外贸货物走廊建设可能存在海关货物监管风险，必须加强跨国运输海关的协调以及针对货品与单据的监管工作。特别是内贸货物以跨境运输形式运至国内其他地区，涉及两个国家间分别两次的出入关手续，在流程中需要杜绝外贸货物假借内贸货物跨境运输的名义办理出入关。

　　第四，绥芬河自贸区通过研究并优化食用水生动物的通关流程，对海产品临床健康状态和成活率无异常的采取直接放行，实现对食用水生动物的快速通关，以事中事后监管代替传统的事前监管，显著提高了食用海产品的通关效率，并通过有效的监管手段达到了对风险的控制。这种快速通关监管模式有效解决了食用水生动物的货品保鲜问题，显著提升了食用水生动物的通关效率。

　　第五，绥芬河自贸区在“控风险、不逃税、不逃证”的前提下，依托进境水生动物指定监管场所，探索优化监管流程，对食用水生动物采取快速通关监管，符合海鲜贸易和加工类企业的通关需求，对提升贸易产品通关时效和贸易便利化水平具有重要意义。该举措具有显著的推广价值，有利于吸引其他海产品进口企业到绥芬河综合保税区进行仓储和加工，对未来绥芬河自贸区打造俄罗斯海产品集散中心具有重要作用。

　　作者：张成立